Rapport relatif à l’activité de la délégation parlementaire au renseignement pour l’année 2014

Le rapport annuel, bicaméral et bipartisan, de la délégation parlementaire au renseignement (DPR), que préside M. Jean-Jacques Urvoas, a été rendu public le 18 décembre 2014. Cette sixième édition tranche singulièrement avec les précédentes tant par son volume – 177 pages contre 18 pour la précédente – que par son contenu. La délégation parlementaire met un terme à une série de rapports qui, jusqu’à présent, apparaissaient à leurs lecteurs – et sans doute à leurs rédacteurs – comme un survol peu satisfaisant pour l’esprit.

Rapport relatif à l’activité de la délégation parlementaire au renseignement pour l’année 2014, déposé le 18 décembre 2014 par M. Jean-Jacques Urvoas, Assemblée Nationale, 177 pages.

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Ce tournant trouve son origine dans le changement législatif induit par la loi de programmation militaire (LPM) de 2013. Alors que la loi de 2007, créant la délégation parlementaire, lui fixait comme mission de suivre  l’activité et les moyens des services, la LPM 2013 lui donne pour vocation de contrôler l’activité du gouvernement en matière de renseignement et d’évaluer la politique publique en ce domaine. Quelques mots suffisent pour lui assigner une nouvelle mission. Le texte de la LPM requalifie le mode opératoire (contrôle et non plus suivi), déplace les champs de l’investigation vers le haut (le gouvernement et non plus les services) et érige d’office le renseignement au rang de politique publique, innovation d’autant plus intéressante qu’elle ne va pas de soi.

Le millésime 2014 a choisi d’exposer en détail cinq points correspondant au programme de travail annuel de la délégation : le renseignement économique et financier, le cadre juridique des services de renseignement,  la gestion des ressources humaines, la réforme du renseignement intérieur, les conséquences des révélations d’Edward Snowden. Le dernier chapitre, inattendu, est consacré à une sorte de revue de presse de l’année 2014, dans laquelle la délégation corrige certaines affirmations mal documentées : une démarche bienvenue même si elle parait relever – au moins pour certains sujets – de la communication de l’exécutif.

Il est à supposer qu’en procédant de la sorte, la délégation pourra, en quelques années, faire le tour des sujets qui concernent la communauté du renseignement. On observe toutefois que, comparé à ses rapports antérieurs, la délégation a décidé de faire l’économie du chapitre autrefois consacré à l’évolution des menaces.

Beaucoup mieux documentée et disposant de capacités d’audition singulièrement étendue, la délégation parlementaire se trouve hissée à un niveau de légitimité politique et démocratique qui la situe désormais à un rang comparable à celui de ses homologues européens ou américains. Les rédacteurs ont su tirer les conséquences de ce virage législatif en rédigeant un rapport accessible au lecteur citoyen((1)). De leur côté, les services de renseignement, grâce à de tels travaux, prennent progressivement conscience que le renforcement du contrôle démocratique est, pour eux, un moyen de mieux faire apprécier la légitimité de leur mission par la société. L’exécutif dispose, quant à lui, d’un interlocuteur attentif qui, au-delà de sa mission de contrôle, constitue une force de proposition très utile. On peut encourager la délégation à inscrire dans son prochain rapport une analyse des suites réservées à ses 82  recommandations. Une telle pratique permettrait de prendre la mesure de l’évolution des idées, des améliorations et des résistances au changement((2)).

Sur la délégation et le contrôle parlementaire

Autre innovation de la LPM de 2013 : la délégation de la Commission de vérification des fonds spéciaux (CVFS) est intégrée à la DPR et en constitue dès lors une formation spécialisée (pp. 20-22). Il reste à savoir si le rapport public de la délégation donnera, en 2015, un aperçu des activités de cette commission, ce qui n’est pas le cas pour le rapport actuel.

La délégation rappelle que ses prérogatives ne sauraient s’étendre aux opérations en cours menées par les services. Elle semble s’en accommoder, d’autant qu’une décision du conseil constitutionnel a, en 2001, sanctuarisé cet interdit, en alignant le renseignement à des opérations de défense nationale voire à des opérations de guerre. On observe toutefois que, plus loin dans le rapport, la délégation revient incidemment sur le sujet en souhaitant une définition législative des « opérations » (p. 86)((3)). Trois autres limitations doivent être signalées : la délégation ne peut être destinataire des rapports de l’inspection du renseignement, sauf si elle en demande la communication au Premier ministre, qui n’est pas dans l’obligation de satisfaire la requête ; elle ne peut avoir accès aux éléments relatifs aux procédures et méthodes opérationnelles des instances de renseignement, « cœur du réacteur des services » (p. 19) ; enfin, elle ne peut prendre connaissance de renseignements fournis à nos services par leurs homologues étrangers. Cette règle dite du « tiers service » paraît la moins intangible et pourrait être mise en débat à l’avenir (p.19).

Parmi les documents dont la loi prévoit la transmission à la délégation, deux méritent d’être signalés : le rapport annuel d’activité de la communauté française du renseignement et le rapport annuel de synthèse des crédits du renseignement. Le premier n’a pas été transmis à la délégation, ce qui montre que l’embellie en cours n’est pas exempte de nuages, et peut faire redouter que l’exécutif peine (ou rechigne) à appliquer l’ensemble du dispositif législatif. Le second rapport, qui lui a bien été remis, ne peut remplacer ce qu’aurait été une annexe budgétaire en bonne et due forme (dans le jargon, un document de politique transversale ou DPT) comme il en existe déjà pour d’autres politiques publiques((4)). Ceci n’est pas sans conséquence : en premier lieu, ce rapport n’est pas rendu public et le mystère continue de planer sur les données budgétaires de certains services. En second lieu, l’éparpillement budgétaire des sources de financement reste la règle.  Toutefois, la délégation présente une synthèse de ce document (p. 17), ce qui permet, pour la première fois, de disposer d’un montant global officiel. Celui-ci se décompose en deux masses :

–       d’une part, l’ensemble des six services de renseignement((5)), le service à compétence nationale « Direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières » (DNRED) et le service à compétence nationale « Traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins » (TRACFIN).)) auxquels s’ajoutent l’Académie du renseignement et le coordonnateur national du renseignement,

–       d’autre part, les autres services de l’Etat concourant au renseignement.

Le premier ensemble est chiffré à 1,45 milliard d’euros, le second à 529 millions d’euros, portant le total à presque deux milliards d’euros((6)). On observe que la délégation semble faire son deuil du DPT. L’analyse de ces données budgétaires aurait été bienvenue : les montants en jeu et leurs évolutions correspondent-ils à un rattrapage((7)) ? Sont-ils suffisants ? Sont-ils harmonieusement répartis au sein de la communauté du renseignement ? Les obligations de moyens face aux menaces sont-elles couvertes ? De telles dépenses permettent-elles d’envisager l’avenir des services de manière satisfaisante ? Financent-elles les priorités définies par la politique nationale du renseignement ? Tant que ces questions ne sont pas débattues, il semble excessif de parler d’une politique publique du renseignement. Il est regrettable que le citoyen et le contribuable que ces questions intéressent ne disposent pas d’un texte officiel mentionnant – sans excès d’indiscrétion – les principales données budgétaires en valeur et en évolution.

Sur la communauté du renseignement

Deux propositions importantes de la délégation doivent être soulignées. La première consiste à placer le coordonnateur national du renseignement (CNR) sous l’autorité conjointe du Premier ministre et du Président de la république (pp. 22-23) ; la seconde, à créer « une communauté du renseignement à plusieurs cercles concentriques » (p. 26 et suiv.). Le rapport développe assez peu ces deux points, liés l’un à l’autre, et qui ont en commun de placer le Premier ministre, contrairement à la pratique, au centre du dispositif du renseignement. Le CNR, en effet, est le garant de l’existence d’une communauté du renseignement. Celle-ci a été récemment définie par un décret de 2014 : aux six services de renseignement déjà désignés par le Code de la défense elle ajoute le CNR et l’Académie du renseignement. La délégation soulève une incertitude juridique : une instance de contrôle parlementaire peut-elle auditionner, sans s’exposer à  la censure du juge constitutionnel, un conseiller du Président de la République?

Le CNR, dont les locaux sont aujourd’hui situés au Palais de l’Elysée, est sous la tutelle du Président et ne relève des services du Premier ministre que par nécessité administrative (la masse salariale de son équipe et les moyens de fonctionnement courant). La délégation estimerait donc plus expédient de placer le CNR sous une double dépendance hiérarchique afin de pouvoir l’auditionner sans enfreindre la dure loi de la séparation des pouvoirs((8)).

Cette proposition d’amendement ne paraît pas s’imposer de prime abord. En effet, la LPM de 2013 a prévu, dans son article 12, que la délégation puisse entendre le CNR en audition, étouffant dès lors toute polémique en la matière. De plus, dans l’usage républicain qui s’est instauré, le CNR adresse un compte rendu mensuel à la délégation. C’est dire que les relations entre la délégation et le CNR ne paraissent soulever aucun problème. Il semble donc que la délégation prenne un chemin détourné pour proposer une petite révolution dans les affaires de la Ve République. Depuis bientôt six décennies, le renseignement relève du domaine réservé du président de la République, alors même qu’il s’agit d’une activité gouvernementale et par nature interministérielle. Jusqu’à présent, toute normalisation du renseignement visant à le placer sous la responsabilité du Premier ministre se heurte à unanime « vous n’y pensez pas ! ». La proposition de la délégation est donc de nature à égratigner le consensus.

La délégation note en passant qu’un tel positionnement du CNR lui permettrait de disposer de prérogatives gouvernementales, comme les arbitrages budgétaires((9)). A l’évidence, une telle mesure faciliterait la création d’un DPT budgétaire ; par nature interministériel, sa confection relèverait en effet du Premier ministre. Enfin, la création d’une nouvelle architecture budgétaire interministérielle serait possible((10)). En effet, si le renseignement doit être une politique publique, seul le Premier ministre peut en prendre la charge ; il serait inconstitutionnel d’en attendre autant du président de la République. La proposition de la délégation est porteuse de discussions aussi passionnantes que délicates.

La place du CNR dans l’appareil d’Etat est donc liée à l’émergence d’une « communauté du renseignement », notion que le rapport qualifie, à juste titre, de « balbutiante » (p. 26)((11)). Mais le rapport passe vite sur ce sujet, alors même qu’il lui consacre une de ses propositions, trop peu développée pour être pleinement compréhensible((12)). De manière prémonitoire, le rapport observe que « l’intensification des menaces intervenues en 2014 conduisent la DPR à s’interroger sur une reconfiguration par un élargissement (législatif) de la communauté en plusieurs cercles concentriques » (p. 26). En revanche, la délégation ne revient pas sur les étonnements pertinents qu’elle avait formulés dans ses rapports antérieurs, comme la non intégration au sein de la communauté du renseignement de la direction du renseignement de la préfecture de police (rapport pour 2012, p. 11, rapport pour 2013, p. 14)((13)), de la sous-direction de l’information générale (rapport pour 2013, p. 13) ou de l’agence nationale de sécurité des systèmes informatiques (plus implicitement, rapport pour  2012, p. 17, et rapport pour 2013, p. 16).

Sur le renseignement économique et financier

En consacrant un chapitre au renseignement économique et financier, la délégation lève le voile sur des activités et des domaines d’intérêt peu connus du public citoyen. Le nombre des  recommandations – pas moins de 22 – montre que cette partie de la politique de renseignement mérite un recadrage et de nombreux amendements. Après avoir établi la dangerosité des menaces qui pèsent sur la France, sans toutefois les quantifier, le développement intitulé « Un espionnage paré des vertus de la légalité » (p. 38-43), intéressant sur le fond, pose toutefois un problème quant à sa place dans un rapport sur le renseignement. La délégation souligne de manière pertinente que les menaces économiques et financières reposent pour beaucoup sur les failles de notre système juridique ; elle propose à cette fin d’en relever le niveau d’exigence. On ne voit pas cependant clairement quels liens établir avec la politique de renseignement, sauf à autoriser les services à se faire produire des rapports confidentiels à l’occasion de contentieux commerciaux, à l’instar de ce qui se produit aux Etats-Unis (p. 41). Quoi qu’il en soit, les récents déboires de l’article relatif aux secrets des affaires de la loi Macron illustre la difficulté du sujet.

Le rapport donne un premier contour du renseignement économique et financier (p. 44) :

– Le renseignement financier porte sur la collecte d’informations relatives aux flux financiers (détection de réseaux financiers clandestins, des opérations de blanchiment, des atteintes aux intérêts de l’État, évaluation de la viabilité financière et économique des projets d’investissement, détection des risques et menaces contre des entreprises françaises, identification des investissements étrangers pouvant porter atteinte aux intérêts français.

– Le renseignement économique, dans une acception tant défensive qu’offensive, contribue à la protection des entreprises et du patrimoine scientifique face aux menaces extérieures, à la sécurisation des approvisionnements stratégiques, à l’identification des stratégies des investisseurs.

La délégation poursuit en posant que le renseignement économique et financier doit prendre en charge la grande criminalité organisée et de la grande délinquance financière internationale. On peut se demander si ce n’est pas étendre exagérément la sphère de compétence du renseignement économique et financier que de vouloir lui donner compétence sur les activités mafieuses. La répression de ces dernières paraît en effet devoir relever de la police judiciaire, ainsi que tous les éléments d’enquête permettant d’y parvenir. Aussi, selon la délégation, un « travail de renseignement devrait permettre d’entraver (et non de réprimer) de grands groupes » ; elle ajoute au mystère en précisant que « là où la justice nationale échoue face à des phénomènes internationalisés, le renseignement économique et financier a toute sa place ». (p. 43). Elle assimile ainsi les menaces pour la sécurité publique (les escroqueries à la taxe carbone ou à la TVA, les trafics de drogue ou de produits contrefaits, etc.) aux menaces pour la sécurité nationale. Elle intègre l’activité criminelle de grande ampleur à la définition générale des menaces donnée par l’article L. 1111-1 du Code de la défense (p. 43)((14)). La volonté affichée du rapport de la délégation de dresser un tableau complet de la situation la conduit peut-être à vouloir trop embrasser. S’il parait normal que les services de renseignement généralistes apportent leur concours à la lutte contre la criminalité organisée, notamment grâce à leurs sources, il paraît imprudent d’en faire une de leur mission principale. Une question plus philosophique reste pendante : jusqu’où l’Etat doit-il intervenir dans le renseignement économique ?

Le renseignement économique et financier existe-t-il vraiment ou doit-il être créé de toute pièce ? relève-t-il de la politique de renseignement, de la politique économique  ou de la politique pénale ? Doit-il être un outil de défense ou également un instrument de puissance ? Certaines entreprises doivent-elles en bénéficier ? Qui doit en exercer le leadership ? Quelle priorité doit lui assigner la politique publique du renseignement (s’il y en une) ? Ces flottements ne sont pas imputables à la délégation, qui, au contraire, a le mérite de les consigner dans son rapport et consacre ainsi à ce sujet un développement inédit à ce jour et dont le gouvernement pourra, s’il le souhaite, tirer le meilleur parti. Les propositions sont nombreuses ; sans doute pourrait-on les discuter dans le détail, mais elles sont innovantes, astucieuses et ambitieuses. Elles témoignent également d’une situation peu satisfaisante dont  la délégation dresse un panorama sans concession.

Dans l’ensemble, les services concernés ont un potentiel trop peu exploité. Aussi, faut-il, dans un premier temps, consolider l’existant en renforçant les moyens et les compétences de Tracfin et de la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (propositions n° 7, n° 8 et n° 9). Il est également question de mieux écouter certains services, la DGSI, la DPSD et la DGSE, dont les travaux restent sans échos, parfois sans lecteurs (propositions n° 10, n° 11 et n° 12). Les propositions les plus pressantes concernent les ministères de l’économie et des finances, dont le peu d’intérêt pour les questions de renseignement est stigmatisé par le rapport (propositions n° 14 et n° 15). Enfin, la délégation revient sur le rôle attendu en la matière par le Premier ministre (proposition n° 17) et sur la nécessité de « Déterminer une politique d’influence européenne » (proposition n°16).

La délégation, par la tonalité allante de ce chapitre, souhaite réveiller l’Etat, trop peu attentif aux enjeux du renseignement économique et financier. L’impression que laisse la lecture du rapport est qu’il est encore en jachère. Cette contribution appelle un débat, dont celui qui pourrait porter sur une vision intégrée du renseignement économique et financier au sein de la communauté du renseignement.

L’encadrement juridique des services

A la suite des attentats de janvier 2015, le vote de la loi sur le renseignement devrait intervenir avant l’été. Jean-Jacques Urvoas étant le père de cette loi autant que celui du rapport, ce chapitre, engagé et fouillé, est sans doute celui qui trouvera bientôt son plein aboutissement((15)). Un tel pronostic n’interdit pas le débat, et Hestia aura sans doute à revenir sur les questions que cette loi ne manquera pas de soulever. La délégation, qui sera nécessairement impliquée dans le travail de rédaction, pose ses conditions : la loi devra ne pas se contenter de porter sur les moyens et le contrôle, mais être une véritable « loi cadre » définissant le but politique et social du renseignement. A cet égard, le rapport précise que l’Etat doit disposer du monopole légitime du renseignement et que ce privilège ne doit conduire en aucun cas à un espionnage massif des citoyens (p. 69).

L’idée générale est d’insérer le renseignement français dans le cadre d’une démocratie. Les services ne sont ni « spéciaux » ni « secrets » (p.9). On ne peut, en droit, parler que de services de renseignement. L’encadrement juridique doit porter sur toutes les activités des services, y compris les activités déployées à l’étranger par la DGSE. Il s’agit ici de protéger les agents en service commandé, en France comme à l’étranger. Leur insécurité juridique paraît en effet relever d’un autre temps. Ces « béances » dans les textes (p. 66) doivent être comblées, comme doit être combattue également l’atteinte à la protection des identités, réelles ou fictives, des agents de l’Etat relevant des services (p. 67).

Le rapport défend l’idée d’un encadrement des techniques de renseignement par un régime de « contrôles cumulatifs » et pluriels. Elle passe en revue différentes strates de contrôle, parlementaire, administratif interne et administratif externe. Il est à noter que l’année 2014 a vu la création d’une inspection générale du renseignement, saisie par des demandes du Premier ministre. La délégation déplore, à juste titre, que cette inspection n’ait pas de chef désigné (p.72). Elle consacre également un développement intéressant à la commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité, que les événements de janvier 2015 ont placé sous les feux de la rampe((16)). Elle en souligne le rôle bénéfique et conclut à son nécessaire renforcement (propositions 9, 10, 11, 12 et 15), qui pourrait transformer cette commission en une nouvelle autorité administrative indépendante.

Suit un état des lieux d’un grand intérêt sur les techniques d’investigation, disponibles et/ou autorisées. La délégation propose de maintenir sur les techniques de renseignement une forte persistance des moyens de contrôle afin de tuer dans l’œuf toute dérive vers des pratiques attrape-tout. Si elle souhaite durcir le fait que les données de connexion interceptées n’ouvrent jamais le droit à l’examen des contenus (p. 78), elle propose néanmoins d’augmenter modérément les quotas d’interceptions de sécurité au profit des services, bien moins lotis que les interceptions judiciaires, 16 fois plus nombreuses (p. 77). Elle conteste, comme elle l’avait déjà fait dans ses rapports antérieurs, l’interdiction d‘accès à certains fichiers, dont le plus emblématique est le PNR (passager name record) renseigné par les compagnies aériennes (p. 83)((17)). Autre proposition de poids : transposer aux services de renseignement les privilèges octroyés par la loi à la police administrative : sonorisation de locaux, infiltration, irresponsabilité pénales pour certaines infractions commises dans le cadre d’une opération, identité d’emprunt, etc. (p. 85). Le tableau dressé montre que les services sont démunis et qu’ils ne peuvent travailler dans la sérénité que leur donnerait une reconnaissance législative de leurs missions. On peut convenir que tout ce qui pousse les services à travailler dans les marges légales, voire en dehors du droit, les exposent aux recours abusifs ou aux scandales inutiles. Le fait que le rapport ait été écrit avant les événements de janvier 2015 lui donne une tonalité prémonitoire et anticipatrice qui mérite d’être soulignée.

On remarque que le rapport évite, peut-être avec sagesse, de soulever la question des opérations clandestines. Bénéficieront-elles du silence de la loi ? L’avenir le dira.

La gestion des ressources humaines

Le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale publié en 2013 faisait de la politique des ressources humaines une des grandes priorités des services de renseignement. Il est vrai que l’évolution des menaces comme celle des moyens à mettre en œuvre rend nécessaire le recrutement d’agents très spécialisés, notamment dans les domaines linguistiques ou technologiques.

De même, les attentes sociales apparues après le 11 septembre 2001, récemment renforcées après les attentats de janvier 2015, posent la question quantitative des moyens humains et celle, qualitative, des compétences. Enfin, les ressources humaines sont un des points cardinaux de la notion de communauté du renseignement. Tous les observateurs et la délégation elle-même, depuis de nombreuses années, ne cessent d’en faire le constat : la communauté du renseignement est d’abord une communauté d’hommes et de femmes, qui ont en partage une culture professionnelle, des pratiques, des socles de formation, etc. Leur ligne de mire est la même pour tous : préserver les intérêts vitaux de la nation. Or, tout paraît encore à l’état d’ébauche dans cette « grande famille ». De réels progrès sont enregistrés : la création de l’Académie du renseignement, symbole même de la communauté, est le plus significatif. De même, des mutations interservices de personnels attestent de pratiques nouvelles dans le domaine de la mobilité mais elles sont encore marginales et dépendent trop souvent de la bonne volonté individuelle de tel ou tel responsable.

La délégation observe que le substrat juridique est trop faible pour inscrire les échanges de personnels dans la durée. Une série de propositions techniques (propositions 15 à 19, pp. 103-104) ont le mérite d’ouvrir une recherche concrète de solutions, pour enraciner dans la banalité, et non plus dans l’exception ou l’à-coup, les bonnes pratiques de gestion des ressources humaines.

Il n’y a pas que la communauté du renseignement qui dépende d’une bonne administration des personnels. Les agents eux-mêmes ont encore beaucoup à espérer de l’avenir. Vivant à la marge de l’administration de droit commun, les services de renseignement ont maintenu leurs personnels dans un vase clos durant plusieurs décennies. Les carrières étaient corsetées dans un déroulement aussi prévisible que limité. La promotion à l’ancienneté l’emportait sur celle au mérite et le passage dans d’autres administrations en cours de carrière étaient exceptionnel et non valorisé. L’attractivité pour ces métiers exigeants, qui nécessitent une forte implication personnelle, se ressentait de cette situation. Le prestige qui, dans les pays anglo-saxons, s’attache au métier d’officier de renseignement tranchait avec la méfiance diffuse qui entourait les personnels des services français.

A la suite du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2008, de nombreuses réformes ont été entreprises. Le rapport montre que les changements sont profonds et bénéfiques, en particulier pour la DGSE, qui, en quelques années, a réalisée dans ce domaine une révolution copernicienne. L’attractivité nouvelle du concours d’entrée en atteste ainsi que les nouveaux statuts des personnels, qui permettent dorénavant aux meilleurs d’entre eux de se comparer à leurs homologues de la haute fonction publique. En revanche, la situation de la DGSI, est différente : trop récemment créée, il lui faudra quelques années pour se doter d’une gestion modernisée de ses ressources humaines. Quoi qu’il en soit, la tonalité du rapport est à l’optimisme et aux encouragements pour les deux grands services.

Le point paraît plus nuancé pour les services militaires. Les durées d’affectations des officiers de la DRM sont trop brèves pour constituer des viviers d’experts et pour créer une culture propre. D’autre part, ce service, qui ne parvient pas disposer d’un processus de recrutement autonome, souffre d’autres difficultés que le rapport énumère sans complaisance (p .99 et suivantes). Le renseignement d’intérêt militaire ne paraît pas bénéficier de faveurs identiques à celles accordées aux grands services civils. Pourtant, les opérations de Libye, du Mali et du Moyen Orient, pour s’en tenir à ces seuls événements, ne font que renforcer la nécessité d’un renseignement militaire disposant de moyens adéquats. Enfin, la délégation alerte ses lecteurs sur la situation de la direction de la protection du secret de la défense (DPSD), dont la capacité d’analyse paraît d’autant plus réduite que ce service est, au sein de la communauté du renseignement, le seul qui aura significativement contribué à la déflation des effectifs militaires (1600 personnels en 1990, 1100 en 2014).

Le rapport de la délégation a parfois les défauts de ses qualités. En approfondissant les pistes réglementaires, voire législatives, il laboure utilement la réalité pratique et place les destinataires du rapport dans l’obligation morale de répondre. Mais le prix à payer pour ces observations administratives et techniques, c’est qu’elles peinent à dégager l’idéal type de l’officier de renseignement. Pourtant, en dépit de l’étonnante variété des métiers qui caractérise le renseignement, l’ensemble du rapport est traversé par un constat sans cesse réitéré mais jamais approfondi : il faut des analystes. Ce qu’est un analyste mériterait sans doute une longue réflexion. Mais dès que l’on parle de mobilité ou de formation commune, c’est à lui que l’on pense sans jamais vraiment le nommer (un spécialiste militaire des mines anti personnel a peu de chance d’effectuer une mobilité dans les services du ministère des finances ;  la réciproque est vrai).

De même, le dernier développement de ce chapitre paraît tout destiné à l’analyste. Il s’agit de l’ouverture des services de renseignement au monde de la recherche en sciences humaines et sociales. Sur ce point, les amis d’Hestia Expertise ne peuvent que ressentir une certaine satisfaction à la lecture des recommandations du rapport (p. 104-106). Alors que dans la plupart des pays occidentaux, soit par des partenariats, soit par des recrutements, le rapprochement avec le monde de la recherche académique est depuis longtemps un acquis, « nos services sont aujourd’hui étrangers à ce mode de fonctionnement » (p. 105). Les frémissements positifs enregistrés ici et là ne sauraient masquer l’échec des tentatives en ce sens, que le rapport juge avec sévérité. Les propositions de la délégation paraissent aussi bienvenues qu’ambitieuses : elle suggère que les services financent des thèses, soumissionnent aux appels à projet de l’ANR ou commandent des expertises (propositions 20, 21 et 25) ; elle appelle l’Académie du renseignement à signer des partenariats avec les écoles doctorales, à prendre en charge la publication d’une revue spécialisée et à se doter d’un conseil scientifique (propositions 22, 23 et 24). Enfin, last but not least, elle propose que soit créée une réserve citoyenne propre aux services, dont on comprend qu’elle serait surtout une « réserve intellectuelle » (proposition 26). L’ensemble forme un bouquet qui pourra paraître trop fleuri ; pourtant, la délégation touche juste, d’autant que ces mesures sont parmi les moins complexes à mettre en œuvre en quelques années.

La réforme du renseignement intérieur

Ce chapitre est particulièrement complet puisqu’il traite de l’ensemble des services de renseignement intérieur, dont certains ont été créés récemment (la DGSI et le service central du renseignement territorial, le SCRT) et d’autres mal connus (la sous-direction de l’anticipation opérationnelle (SDAO) de la Gendarmerie nationale, la direction du renseignement de la préfecture de police ou encore du bureau du renseignement pénitentiaire situé au sein du ministère de la Justice). Le concept de communauté du renseignement s’en trouve enrichi.

La DGSI, le plus important de ces services par son budget et ses effectifs, devra surmonter les défis liés au cadre juridique régissant ses activités et à la gestion renouvelée de ses ressources humaines. En dépit de la pression exercée par la menace terroriste, elle devra aussi préserver ses moyens consacrés à la lutte contre l’espionnage et à la sécurité économique. Ces trois points ont été traités dans les chapitres précédents. Le rapport reprend, une fois de plus, le thème de la nécessaire coopération avec la DGSE, qui, si elle a déjà donné lieu à de spectaculaires progrès, doit faire l’objet d’un souci constant.

Le point saillant mis en exergue par la délégation réside dans un encouragement insistant à poursuivre la réforme de la DGSI, c’est à dire à valoriser la culture professionnelle des renseignements généraux, en partie intégrés en 2008. Cette exhortation est en vérité la reprise d’une thématique mise à jour par de nombreux travaux antérieurs dus, pour l’essentiel, à la plume de Jean-Jacques Urvoas. Les événements dramatiques de janvier 2015 ne font que confirmer l’impérieuse nécessité pour la DGSI de disposer d’un réseau territorial adapté à la menace du terrorisme intérieur.

La délégation salue avec enthousiasme la renaissance du renseignement territorial initiée par la création du SCRT en mai 2014 (presque 2000 personnels), disposant de textes réglementaires rénovés et de modalité de coordination avec la DGSI, la direction du renseignement de la Préfecture de police (DRPP) et la gendarmerie nationale. Les missions du SCRT ont été définies par circulaire du ministre de l’intérieur du 21 mars 2014 : « les renseignements recherchés concernent tous les domaines de la vie institutionnelle, économique et sociale susceptibles d’entraîner des mouvements revendicatifs ou protestataires. Par leur implication dans la détection des phénomènes violents et la veille des quartiers sensibles, les services du renseignement territorial participent à la lutte contre la délinquance liée principalement à l’économie souterraine. Enfin, ils s’intéressent à tous les faits de société visant à remettre en cause les valeurs républicaines tels que les dérives sectaires, les phénomènes de repli communautaire et identitaire ainsi que la contestation politique violente. Ce champ de compétence induit des modes de fonctionnement qui feront appel à des méthodes de recherche opérationnelle ainsi qu’au développement du cyber-renseignement ». Un tel plan de charge pourrait faire du SCRT non plus le service accessoire qu’était devenu son prédécesseur (la sous-direction de l’information générale), mais le socle à partir duquel apprécier l’amont des menaces pouvant mettre en péril la cohésion sociale, la démocratie et ses institutions.

Ainsi rénové et précisément encadré par les textes normatifs, le SCRT devrait intégrer sans tarder à la communauté du renseignement. On peut regretter que la délégation, qui lui consacre huit pages et onze propositions, ne se prononce pas sur ce point((18)). On peut comprendre de ce silence qu’elle considère que la chose est acquise. Cependant, les textes et la pratique ne le confirment pas. En revanche, la délégation n’oublie pas d’ouvrir cette piste pour la récente sous-direction de l’anticipation opérationnelle (SDAO), service de renseignement de la gendarmerie nationale, créé en décembre 2013((19)), ainsi que pour la direction du renseignement de la Préfecture de police (DRPP, 865 personnes) qui exerce une pleine compétence dans le domaine de compétences du SCRT et partage les activités de lutte contre le terrorisme et les subversions violentes avec la DGSI((20)). On peut toutefois tempérer le même raisonnement pour le Bureau du renseignement pénitentiaire (ministère de la Justice), dont le faible effectif  (13 personnes) ne lui permet pas d’avoir la masse critique suffisante.

Le point de discussion qui subsiste concerne les relations futures entre la DGSI et le SCRT. Pendant de nombreuses années la cohabitation entre DST et renseignements généraux (RG) avait donné lieu à des recoupements de compétences que plusieurs directeurs généraux de la Police Nationale avaient eux-mêmes reconnus. Les chevauchements et les doublons se sont multipliés avec l’apparition, au début des années quatre-vingt-dix, du terrorisme djihadiste. Les tentatives de coordination, nombreuses, échouaient le plus souvent. La création de la direction centrale du renseignement intérieur (DCRI) conduisit à l’éclatement des RG, dont elle absorbait une partie des compétences et des effectifs, et laissait le reste à la sous-direction de l’Information générale (SDIG), dépendante de la sécurité publique. L’opération ne porta pas les fruits espérés et fit l’objet de critiques sévères et pertinentes((21)).

La création de la DGSI et du SCRT, remplaçant respectivement la DCRI et la SDIJ, paraît dès lors tout à fait appropriée, comme s’en félicite le rapport de la délégation. Il reste encore quelques écueils à éviter et dont le rapport ne souligne pas toujours l’existence.

–       Il vain de vouloir recréer des RG ; or, les missions du SCRT paraissent larges. Une spécialisation – un ciblage pourrait-on dire – permettrait d’éviter l’excès de généralisme. Il importe de faire face aux menaces de sécurité actuelles, c’est-à-dire, en dehors des extrémismes et du terrorisme, essentiellement les violences urbaines et la criminalité de « base », ce qui implique des coopérations avec d’autres services (de police et de gendarmerie). Le SCRT doit approfondir sa vocation territoriale.

–       Plus encore, si le SCRT doit devenir l’unique service de couverture territoriale au plan du renseignement de la police et de la gendarmerie, on peut s’interroger sur la vocation du SDAO de la Gendarmerie, qui relèvera d’une autre direction générale.

Le rapport de la délégation montre que les services du ministère de l’intérieur se sont restructurés, et que, à défaut d’être tous intégrés au sein de la communauté du renseignement, ils forment un cercle propre au ministère de l’intérieur. Ce dernier ne semble pas avoir créé de structure de coordination qui lui soit propre.

Sur l’affaire Snowden

Le rapport se termine par un bref chapitre sur les conséquences de l’affaire Snowden. La prise de recul sur un événement qui s’est produit en juin 2013 permet à la délégation de se concentrer sur quelques idées pertinentes. Elle insiste notamment sur le caractère absolument légal des écoutes massives de la NSA et en détaille les structures de contrôle. Elle en profite, judicieusement, pour montrer que les services français chargés d’une mission comparable – au premier rang desquels la DGSE – procèdent différemment, voire inversement. On ne peut que citer ici la mise au point de la délégation : « là où la NSA intercepte et stocke massivement les flux de communication puis sollicite des autorisations pour exploiter les informations conservées, la DGSE sollicite des autorisations de collecte extrêmement précises et ciblées sur des zones de crise ou de menace. Car la DGSE est non un service technique (à la différence de la NSA) mais un service de renseignement doté de moyens techniques mis en œuvre pour assurer ses missions hors du territoire national » (p. 133). A cette différence de fond s’en greffe une autre : les moyens dont la France s’est dotée ne sont certes pas comparables à ceux dont bénéficient les Etats-Unis, mais ils sont suffisants pour lui assurer une totale indépendance technique et stratégique (p. 134). Il importe de noter que cette  mission de la DGSE n’est pas couverte par les dispositions de contrôles relatives aux interceptions de sécurité ou à la collecte de données techniques de connexion ; celles-ci ne valent que pour le territoire national. Dès lors, les personnes dont les communications sont interceptées à l’étranger ne sont pas couvertes par les dispositions légales ou réglementaires applicables au sein de la juridiction de l’Etat. La délégation profite de la mise en évidence de cette zone d’ombre pour élargir son filet et proposer que la future commission de contrôle ait compétence sur les interceptions opérées à l’étranger (p. 134).

Cette réflexion, et les quelques propositions qui en sont tirées, sont loin de couvrir le champ des interrogations qui subsistent dans le domaine du renseignement technique et l’on peut espérer que le prochain rapport abordera les questions relatives aux investissements et à leur destination. Les capacités spatiales en matière d’écoute électromagnétique, les drones, la mutualisation des données collectées, les partenariats européens, l’intégration de l’agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI) au sein de la communauté, l’application de la loi de 2013 sur la cyberdéfense : autant de sujets centraux qui ne sont pas traités.

Sans doute ne peut-on exiger d’un tel rapport l’exhaustivité ; on aurait cependant aimé que soient abordées les questions relatives au fonctionnement du dispositif national, notamment en matière de coordination des services, dont on pressent bien qu’elle est au cœur de l’efficacité de l’ensemble.

L’édition pour 2014 est tout entière construite sur la préparation de la future loi sur le renseignement, et les propositions de la délégation sont, pour l’essentiel, les marqueurs du débat parlementaire qui ne manquera de s’ouvrir au printemps 2015. Le citoyen ou le chercheur les moins avertis des questions de renseignement disposent d’un texte souvent technique et parfois ardu. Cependant, et peut-être pour la première fois, ils tireront profit d’un document officiel qui est non seulement une mine d’informations, mais surtout présente une vision approfondie, non fantasmée et ouverte du renseignement français.

  1. Seuls subsistent ici et là quelques passages biffés, trop peu nombreux pour gêner la lecture et nuire au raisonnement. Certaines précautions ne paraissent pas toujours utiles. Par exemple, p. 37, « Pourtant, en 2013, la seule DGSI a recensé *** cas d’ingérence dont *** dans le seul domaine de la recherche fondamentale où la culture de la protection est particulièrement faible, mais également dans l’aéronautique et la santé ». Quoi qu’il en soit, on est loin des pages entières remplies d’astérisques du rapport pour l’année 2013. []
  2. On peut regretter que celles des deux derniers rapports ne fassent pas l’objet d’un suivi. []
  3. Sur le sujet, voir  « Les opérations spéciales et les actions clandestines », Dominique Champtiaux,  billet du 17 septembre 2014 dans le blog d’Hestia Expertise, d’ailleurs citée par le rapport. []
  4. La mise en œuvre d’un DPT a été suggérée par certains travaux. Observatoire de la défense, Orion, Fondation Jean Jaurès, Le renseignement en France : quelles perspectives, avril 2012, p. 18 ainsi que Jean-Jacques Urvoas et Patrice Verchère, Pour un « État secret » au service de notre démocratie, rapport d’information sur l’évaluation du cadre juridique applicable aux services de renseignement, doc. AN n° 1022, 14 mai 201, p 93 []
  5. La direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), la direction de la protection et de la sécurité de défense (DPSD), la direction du renseignement militaire (DRM), la direction centrale du renseignement intérieur (DCRI) – tout récemment érigée en direction générale((4 []
  6. La reconstitution faite, à l’estime, par Hestia expertise, dans son post du 16 septembre 2014 (« France : quel budget pour les services ? ») portait sur le premier ensemble et le chiffrait à environ 1,2 milliard. Elle n’était donc pas trop éloignée de la réalité en dépit du caractère hypothétique de certains calculs. Par ailleurs, la délégation avait déjà fixé le montant de la masse budgétaire des services dans son rapport pour 2013 à 2,1 milliards d’euros pour 13 000 équivalents temps plein (p. 15). Mais le laconisme de la formulation interdisait toute exploitation pertinente. []
  7. Ce que soutenait la délégation dans son rapport pour 2012, p. 13. []
  8. p. 27 : « Proposition n° 1 : Rattacher le coordonnateur national du renseignement à la fois au Président de la République et au Premier ministre ». []
  9. Dans son rapport pour 2012 (p. 15), la délégation soulignait également que le « renforcement » du CNR favoriserait, sous son impulsion, les mutualisations entre services. []
  10. Philippe Rousselot, « France : quel budget pour les services ? », HESTIA Expertise, billet du 16 septembre 2014. []
  11. Il resterait toutefois à réfléchir à la notion même de communauté du renseignement  (dont on imagine qu’elle fut importée des Etats-Unis), sa nécessité, son utilité et sa valeur ajoutée Pour une première approche : Observatoire de la défense, Orion, Fondation Jean Jaurès, Le renseignement en France : quelles perspectives, avril 2012, p. 31-77. []
  12. p. 27 : « Proposition n° 4 : Établir une communauté du renseignement à plusieurs cercles concentriques ». []
  13. Devenu le service central du renseignement territorial, cf. infra. []
  14. Article L. 1111-1 du Code de la défense : « La stratégie de sécurité nationale a pour objet d’identifier l’ensemble des menaces et des risques susceptibles d’affecter la vie de la Nation, notamment en ce qui concerne la protection de la population, l’intégrité du territoire et la permanence des institutions de la République ». []
  15. D’où cette profession de foi : « L’existence d’un texte de loi unique consacré au renseignement semble désormais irrévocable », p. 67. Sur cette question voir : Bertrand Warusfel, « Le renforcement du cadre juridique des services de renseignement », Hestia Expertise, billet du 02/10/2014. []
  16. Entretien avec Jean-Marie Delarue, « Ecouter les proches des terroristes présumés ? Encore faut-il qu’on ait des faits précis », Propos recueillis par Franck  Johannès, Le Monde, 15 janvier 2015. []
  17. L’affaire des trois ressortissants français expulsés de Turquie, en septembre 2014, qui avait suscité de légitimes interrogations. La délégation, après les travaux qu’elle a menés à cette occasion, conclut que c’est moins dans le dysfonctionnement des services mais dans les lacunes de notre arsenal juridique européen que résident les failles à l’origine de cet imbroglio.  Elle formule trois propositions qui peuvent être relayées par une initiative parlementaire et donc moins dépendantes de la bonne volonté gouvernementale. p. 37 : « Proposition n° 1 : Mettre en place le système PNR à l’échelon national dans les plus brefs délais et promouvoir sa survenance à l’échelle européenne ; Proposition n° 2 : Mener une réflexion concernant l’amélioration du système SETRADER ; Proposition n° 3 : Initier une amélioration du code frontières Schengen et notamment de son article 7 ». []
  18. Elle recommande toutefois que l’Académie du renseignement accueille des stagiaires issus du SCRT (proposition n° 13). []
  19. p. 123 : « À terme, la question de l’appartenance de la SDAO à la communauté du renseignement, de sa participation aux formations dispensées par l’Académie du renseignement ainsi que de son usage de techniques spéciales d’enquête (recueil des données techniques de connexion, interceptions de sécurité, cyber- patrouilles…) méritera un examen attentif ». []
  20. p. 125 : « La DRPP agit en grande partie comme un service de renseignement sans bénéficier des moyens afférents. Une intégration dans la communauté du renseignement, même si elle consacrerait un discutable particularisme territorial, permettrait de résorber une partie des difficultés ». []
  21. Jean-Jacques Urvoas, « Les RG, la SDIG et après ? Rebâtir le renseignement de proximité », Note n°115 – Fondation Jean-Jaurès – 19 janvier 2012, 30 p. []

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