Des élections locales à double tranchant en Ukraine

Ukraine_okruhs_2012_oblastsMathieu Boulègue, analyste spécialisé sur l’espace post-soviétique, associé au sein du cabinet de conseil en management des risques et d’accompagnement d’affaires AESMA, présente la suite de son précédent billet consacré aux enjeux politiques et sociaux des élections du 25 octobre 2015 en Ukraine. Ces analyses font suite à la note prospective Russie-Ukraine

Le 25 octobre 2015, près de 27 millions d’électeurs ukrainiens étaient appelés aux urnes pour élire leurs quelque 168 450 candidats locaux et régionaux((1)) dans le premier scrutin local organisé depuis les événements de Maïdan. Malgré un taux participation relativement faible de 46.62%((2)), les élections d’octobre représentaient un véritable test de popularité du gouvernement en place ainsi qu’un baromètre du mécontentement populaire concernant la mise en place des réformes en Ukraine. Sans bouleverser les équilibres politiques nationaux, le scrutin a néanmoins rebattu certaines cartes politiques et pourrait influencer l’organisation territoriale voire l’avenir de ce pays en crise.

Un scrutin critiqué pour sa nouvelle loi électorale

Le scrutin s’est déroulé dans le cadre d’une nouvelle loi électorale votée à la va-vite par le Parlement ukrainien (Rada) le 14 juillet 2015 et promulguée rapidement par le président Petro Poroshenko. Le caractère expéditif de la mise en œuvre de la loi a d’ailleurs été dénoncé par l’OSCE et plusieurs associations civiques ukrainiennes, les consultations publiques sur le contenu de la loi n’ayant pas été rendues possibles. De ce fait, la loi est minée par plusieurs problèmes procéduraux majeurs, en premier lieu desquels est sa complexité.

En introduisant un triple système de vote et notamment des listes proportionnelles « ouvertes », la loi a complexifié le processus électoral dans son intégralité, du simple vote (beaucoup d’ukrainiens n’ont tout simplement pas su comment voter, faute de communication autour de la loi) jusqu’au au processus de tabulation (de nombreuses commissions électorales locales ont eu du mal à effectuer le comptage des voix et sa transcription en sièges dans les conseils locaux). La complexité du système permet, en partie, d’expliquer le faible taux de participation.

Par ailleurs, la loi a introduit un seuil de 5% pour les partis politiques au niveau des conseils régionaux, de districts et municipaux par l’intermédiaire de listes proportionnelles « ouvertes ». Pour qu’un candidat soit élu sur liste proportionnelle, son parti devait nécessairement passer ce cap fatidique des 5% des voix((3)). Cette composante a provoqué des mécontentements de la part de l’électorat, de nombreux candidats populaires n’ayant tout simplement pas été élus à cause de cette contrainte. Ceci représente un problème majeur en Ukraine étant donné que les électeurs ont conservé l’habitude de voter au niveau local pour les candidats populaires, et non pas leurs partis d’affiliation, dans une logique de clientélisme et d’affiliation patrimoniale. De nombreux électeurs se sont donc sentis floués par les résultats dans certains districts, renforçant leur ressentiment à l’égard des autorités centrales.

Enfin, la nouvelle loi électorale ne prévoyait pas de faire voter les déplacés internes. L’amendement permettant cette possibilité n’a pas été voté à la Rada à temps, l’administration craignant que les déplacés votent en majeure partie contre le gouvernement. Les réfugiés, aujourd’hui au nombre officiel de 1,4 millions, se sont donc retrouvés malgré eux au cœur de l’ingénierie politique ukrainienne. S’ils ne sont pas encore récupérés politiquement, les déplacés représentent aujourd’hui une masse électorale potentiellement délétère pour le pouvoir.

Sociologie du vote : la consécration du pluralisme politique…et du populisme

Au total, 132 partis ont été officiellement enregistrés pour les élections locales, des plus grosses formations nationales jusqu’aux petits partis créés de manière ad hoc pour le scrutin. Au moins au niveau local, les élections d’octobre ont clairement consacré l’existence du pluralisme politique en Ukraine. Pour la première fois, l’idée de choix politique et d’alternative démocratique sont entrés dans les régions de l’est et du sud de l’Ukraine, autrefois cantonnée à la « verticale du pouvoir » et l’accaparement des ressources politiques par un parti unique. Le nombre important de formations politiques offrait la possibilité, au moins sur le papier, à des groupes non-parlementaires de remporter des sièges dans les conseils municipaux, locaux et régionaux et ainsi de tenter d’influer le processus de prise de décision politique à l’échelon de subsidiarité le plus bas.

Il est intéressant de noter que le ministère de la Justice avait imposé une interdiction aux formations communistes de participer au scrutin, forçant le Parti Communiste et deux autres partis d’extrême-gauche à se recomposer (et ultimement disperser son électorat). Aussi, fait inédit, les coalitions et blocs politiques n’étaient pas non plus autorisés à participer au scrutin, ce afin d’éviter tout monopole électoral. Ceci explique la fusion entre le Bloc de Poroshenko (BoP)/Solidarité et le parti UDAR du maire de Kiev Vitaliy Klitschko afin de former une seule tête, UDAR-Solidarité.

Aussi, le Front Populaire du premier ministre Arseniy Iatseniouk ne s’est pas présenté pour le scrutin : donné perdant dans les sondages en raison de l’extrême impopularité de son leader, le parti a préféré éviter une défaite politique((4)). De la même manière, le parti d’extrême-droite Secteur Droit n’a pas pris part aux élections locales, faute d’avoir rassemblé suffisamment de candidats. Secteur Droit reste toutefois une organisation politico-civique puissante et influente dans l’ouest et le centre de l’Ukraine.

Le scrutin a également renforcé le fait que la plupart des formations politiques ukrainiennes soient aujourd’hui teintées d’un vernis populiste dans leur discours, un créneau rentable et utile consistant à critiquer l’action du gouvernement, sans pour autant apporter de solutions ou d’alternatives.

Ce populisme s’est retranscrit largement dans les discours politiques lors de la campagne électorale. Fait important de ce scrutin, si les électeurs ukrainiens ont voté pour leurs représentants locaux, le contenu des programmes et des débats lors de la campagne n’avait rien de local ou régional. A l’inverse, le débat politique a été marqué par l’irruption de problématiques « nationales » dans la plupart des programmes des candidats – des questions sécuritaires dans le Donbass, à la Crimée en passant par la réforme de l’armée. Or ces questions ne sont aucunement l’attribution des élus locaux. Au travers de ce populisme anti-gouvernemental, les élections d’octobre ont renforcé l’idée d’un « vote sanction » contre l’équipe en place.

Enfin, le scrutin a montré que les vieilles habitudes politiques restent solidement ancrées dans les mentalités ukrainiennes : de nombreux cas de fraude électorale((5)) ont été observés, et plus particulièrement le vote « carrousel » (consistant à faire voter un groupe de personnes, généralement transporté par bus entiers, dans plusieurs bureaux de vote au cours de la journée) et l’achat de voix. Ainsi un bulletin de vote pré-marqué du « bon » choix se monnayait pour 100 hryvnias, l’équivalent de 4 euros.

Des résultats contrastés pour les formations traditionnelles

Malgré la présence de 132 partis, 77% des listes proportionnelles étaient monopolisées par une douzaine de partis « traditionnels ». Ainsi, les élections ont permis à la coalition au pouvoir((6)) de conserver sa légitimité politique, tout en gardant l’équilibre national actuel.

Le BoP/UDAR-Solidarité connait depuis quelques mois un double déclin par rapport aux élections parlementaires de 2014, à la fois comme force politique et en raison de la baisse de popularité de son leader, le président Poroshenko. Toutefois, ce déclin ne s’est pas réellement retranscrit dans les résultats électoraux d’octobre, la formation ayant obtenu de bons scores à tous les niveaux de subsidiarité dans l’ouest et le centre de l’Ukraine. Ce résultat s’explique en partie par le fait qu’UDAR-Solidarité, de par ses importantes ressources administratives, a été en mesure de faire campagne activement sur l’ensemble du territoire ukrainien concerné par les élections((7)). A l’inverse des autres formations politiques, qui se sont surtout concentrées sur des régions spécifiques et leurs bastions traditionnels afin d’accroître leurs chances de succès. Malgré tout, le parti présidentiel n’a pas été en mesure de monopoliser politiquement le maillage territorial ukrainien, impliquant la création d’alliances avec d’autres formations au niveau local. Le BoP n’aura par ailleurs pas su capter suffisamment le report de voix du Front Populaire de Iatseniouk. L’impératif de stabilité politique nationale passant avant toute chose, UDAR-Solidarité devra apprendre à gouverner en passant des compromis avec ses challengers locaux.

Le parti Samopomish, membre de la coalition parlementaire au pouvoir, et ses quelque 4 500 représentants sur listes a également réalisé de bons scores dans l’ouest et le centre de pays. Tout comme Svoboda, parti conservateur-nationaliste. Les élections d’octobre ont consacré leur place comme acteurs influents de la politique ukrainienne.

A l’inverse, le parti Patrie (BuYT) de Ioulia Tymoshenko n’a pas obtenu les résultats escomptés, ce malgré la présence de près de 26 000 candidats. Là où les sondages prévoyaient son retour en force au niveau local, Patrie n’a pas su placer suffisamment de candidats pour revenir dans le jeu politique.

Enfin, le Bloc d’Opposition – issu de la recomposition de l’ancien Parti des Régions (PRU) du président Ianoukovitch – a réalisé des scores solides dans les régions de l’est et du sud de l’Ukraine. Il est par exemple arrivé premier au conseil municipal de Dniepropetrovsk et troisième au conseil municipal d’Odessa. Le Bloc d’Opposition a récupéré une partie du « vote sanction » contre le gouvernement et a continué de démontrer sa capacité de captation des ressources locales et ses affiliations clientélistes.

Grandeur et décadence des petits partis « techniques » et de l’ingénierie oligarchique

Malgré la présence du seuil de 5% pour les partis politiques sur les listes proportionnelles qui a naturellement bloqué l’émergence des plus petites formations, le scrutin d’octobre a toutefois marqué l’irruption (voire la prolifération) de petits partis dans le jeu politique local. Mais ces formations représentent en réalité, pour la plupart, des partis dits « techniques » (ou technologiques), c’est-à-dire des outils administratifs créés de toute pièce par la technologie politique oligarchique à des fins électoralistes. Le but avoué est de créer une confusion pour l’électeur et ainsi disperser les voix de certains partis : selon le financeur, il s’agissait d’affaiblir le Bloc d’Opposition ou bien UDAR-Solidarité.

Le financement et l’instrumentalisation totale de certaines formations par les oligarques a d’ailleurs été dénoncé par l’OSCE et la société civile ukrainienne pour son manque de transparence. Les médias locaux, le plus souvent détenus par les « barons » régionaux, ont également été critiqués : seuls 3 partis ont profité d’une couverture médiatique suffisante pendant la campagne électorale.

La plus visible et populaire de ces formations « techniques » est l’Union des Patriotes Ukrainiens (UKROP, qui signifie fenouil), créée en Juin 2015. UKROP est un produit créé et financé par l’oligarque Igor Kolomoyskiy, aujourd’hui en conflit politique ouvert contre le président Poroshenko après que ce dernier ait relevé l’oligarque de ses fonctions de gouverneur de la région de Dniepropetrovsk en mars 2015. Cherchant à affaiblir le pouvoir en place, le parti UKROP a su capitaliser sur un discours populiste et le « vote sanction », tout en utilisant les affiliations clientélistes de l’homme fort de Dniepropetrovsk. Pari pour l’instant réussi puisque qu’UKROP a obtenu de très bons scores dans l’est et le centre du pays.

D’autres formations sont à mentionner. Ainsi Vidrozhennia (Renaissance) est également financé par Kolomoyskiy et allié d’UKROP dans l’est de l’Ukraine dans le but avoué de disperser l’électorat du Bloc d’Opposition. Le parti a remporté la première place au conseil municipal de Kharkov. A l’inverse, le parti Nash Kray, créé fin Juillet 2015, a été soutenu par le parti présidentiel dans l’est du pays afin d’affaiblir le Bloc d’Opposition. Il est composé d’anciens membres du Parti des Régions qui n’ont pas pu se « reconvertir » au sein du BoP/UDAR-Solidarité.

L’émergence de partis « techniques » représente une ingénierie politique complexe qui a confirmé la mainmise des oligarques sur la politique locale en Ukraine, ces derniers ayant des projets politiques personnels et souvent divergents avec le pouvoir en place.

Les villes clés du pays

Pour la première fois dans l’histoire politique moderne de l’Ukraine, les maires de 35 villes de plus de 90 000 électeurs ont été élus par le biais d’un système de majorité absolue à deux tours. Cette nouvelle règle a provoqué des combats politiques intenses entre les prétendants et permettra l’organisation de seconds tours dans de nombreuses municipalités clés, prévus pour le 15 novembre.

A Kiev, le maire sortant Vitaliy Klitschko a subit de plein fouet sa baisse de popularité et a été mis en ballotage. Idem à Lviv, où le maire sortant et fondateur du parti Samopomish Andriy Sadoviy devra passer un second tour contre le candidat de Svoboda, Rouslan Koshoulynskiy. A Odessa, le maire sortant Gennady Trukhanov (parti Doveryai Delam, né des restes du PRU) sera opposé au second tour à Oleksandr Borovik, candidat soutenu par le Bloc de Poroshenko et protégé du nouveau gouverneur de la région, l’ancien président géorgien Mikhail Saakashvili. Sur fond d’accusation de fraudes, Saakashvili a d’ailleurs demandé à ce que l’élection soit reconduite.

Mais c’est la ville de Dniepropetrovsk, dans l’est du pays, qui a toutefois suscité le plus d’intérêt en raison de son combat politique particulièrement dur entre le candidat d’UKROP Boris Filatov et le représentant du Bloc d’Opposition Oleksandr Vilkul. Craignant la capacité de déstabilisation d’UKROP par-dessus tout, le Bloc de Poroshenko et l’oligarque Rinat Akhmetov, très influent dans la région, ont décidé de soutenir le candidat du Bloc d’Opposition (jugé plus « contrôlable » que Filatov) afin d’affaiblir UKROP – et par conséquent Igor Kolomoyskiy. Les deux candidats s’affronteront lors d’un second tour caractérisé par sa fraude électorale rampante et des manipulations de voix. Le combat pour la mairie de Dniepropetrovsk représente l’utilisation de technologies politiques dans ce qui se fait de mieux (ou de pire) en Ukraine.

Plusieurs villes n’auront toutefois pas nécessité de second tour. A Kharkov, le populaire maire sortant Gennady Kernes, ancien du Parti des Régions, a été réélu avec plus de 65% des voix sous étiquette Vidrozhennia (Renaissance). Le parti, qui comptait de nombreux anciens membres du PRU et soutiens de Ianoukovitch, est d’ailleurs arrivé premier au conseil municipal de Kharkov. Les mauvaises langues soupçonnent d’ailleurs une entente entre l’administration et Kernes destinant à bloquer l’enregistrement du Bloc d’Opposition à l’élection municipale. Fait intéressant, Kernes est sous enquête criminelle dans le cadre de l’enlèvement et l’assassinat de deux supporters de Maïdan en 2014 – ceci n’a semble-t-il pas entaché sa popularité.

Des élections annulées dans certaines régions de l’est

Plusieurs municipalités n’ont pas pu organiser le scrutin du 25 octobre en raison de problèmes techniques liés à l’impression des bulletins de vote. Dans la ville de Marioupol, à quelques dizaines de kilomètres de la zone de contact avec le Donbass séparatiste, les membres de la Commission Electorale Territoriale ont été accusés d’imprimer les bulletins à la dernière minute((8)) dans un bâtiment de MetInvest, société détenue par l’oligarque Rinat Akhmetov. Craignant que les membres de la Commission aient été achetés par Akhmetov dans le but d’influencer les résultats de l’élection, les autorités ukrainiennes ont pris la décision d’annuler le scrutin. Des cas similaires se sont produits dans les localités de Krasnoarmiysk (région de Donetsk) et Svatovo (région de Lougansk), forçant le report du vote. Dans la région de Stanitsa Louganska, la majorité des bureaux de vote sont restés fermés. Les conditions de report des élections dans les localités concernées demeurent inconnues, le Parlement ukrainien n’ayant pas trouvé d’accord sur la procédure à suivre.

Il convient enfin de noter que le scrutin ne s’est pas déroulé dans 91 conseils locaux de la région de Donetsk et 31 conseils locaux de la région de Lougansk, correspondant à une « zone d’exclusion » de 30 km le long de la ligne de front avec le Donbass séparatiste. Les conditions politiques et sécuritaires n’avaient pas été jugées suffisantes pour y organiser le vote.

 

L’Ukraine entre décentralisation et féodalisation

Au-delà des résultats du scrutin, le vote d’octobre représente avant tout un exercice visant à sensibiliser la population à la décentralisation de l’Etat, prévue dans le cadre d’une réforme constitutionnelle dont la seconde lecture au Parlement est attendue pour la fin de l’année. Cette réforme nécessite toutefois la majorité constitutionnelle à la Rada (300 votes) et a peu de chance d’être acceptée en l’état actuel des équilibres parlementaires. En plus de la défection des 21 députés du Parti Radical, les partis Patrie (BuYT) et Samopomish, pourtant membres de la coalition parlementaire au pouvoir, rejettent le projet de réforme constitutionnelle dans sa forme actuelle. Dans le « pire » des scénarios, le Bloc de Poroshenko devra consentir à une alliance avec le Bloc d’Opposition. Réaliste au niveau purement politique, c’est au niveau de la population que cette alliance sera difficile à justifier.

Le problème majeur de cette réforme constitutionnelle – prévue dans le cadre des conditions politiques des accords de Minsk 2 du 12 février 2015 – est que la décentralisation et la mise en place d’un « statut spécial » dans les « Républiques Populaires » de Donetsk et Lougansk (DPR/LPR) ont été placées au même niveau et présenté comme tel au peuple ukrainien. Si le projet de décentralisation de l’Etat n’est pas un réel problème en soi((9)), la mise en place du « statut spécial » implique la reconnaissance constitutionnelle de l’existence de facto et de la légitimité de la DPR/LPR comme territoires autonomes séparés du reste de l’Ukraine. Cette assimilation malencontreuse (et la mauvaise communication du gouvernement autour du projet, quelque peu forcé par la communauté internationale), avait d’ailleurs provoqué une manifestation violente devant la Rada le 31 août 2015 à l’initiative des partis d’extrême-droite et l’explosion d’une grenade, faisant un mort. Le vote en seconde lecture du projet de loi, en fin d’année, pourrait provoquer d’autres violences similaires.

Si la décentralisation est jugée comme une nécessité contre la rigidité centralisatrice de l’Etat ukrainien, elle est attendue de pied ferme par les oligarques régionaux, qui voient en ce projet un moyen de récupérer les flux financiers et ainsi accroître leurs bastions territoriaux et leurs rentes. La décentralisation va à l’encontre de la logique actuelle, dans laquelle le président Poroshenko centralise les flux financiers pour ensuite les redistribuer dans les régions (permettant par là-même de contrôler quelque peu les prétentions oligarchiques locales).

Si toutefois les oligarques s’aventuraient à se positionner ouvertement contre le pouvoir central, notamment à l’aide des petits partis « techniques » comme UKROP et Renaissance et de leurs appuis clientélistes, ils pourraient finir par créer des bastions locaux détachés de l’autorité centrale dans l’est et le centre de l’Ukraine. Voire, dans le pire des cas, une forme de « néo-féodalisation » qui aurait pour conséquence l’éclatement du pays en féodalités gérées sur une base économique et paramilitaire((10)) par le biais de l’auto-gouvernance des clans oligarchiques régionaux. Ainsi des hommes comme Igor Kolomoyskiy, Rinat Akhmetov, Dmytro Firtash, Gennady Kernes ou encore Sergey Tatouta pourraient revendiquer leur autonomie territoriale dans les régions de Dniepropetrovsk, Odessa ou Kharkov. Sorte de « contre-révolution oligarchique »((11)) et de chantage politique contre l’Etat central, les baronnies locales pourraient changer les équilibres politiques régionaux et ainsi peser de tous leurs poids contre Kiev, forçant par exemple des élections parlementaires anticipées.

Les premiers craquements sont d’ores et déjà visibles. Le 31 octobre, quelques jours avant l’annonce des résultats officiels des élections locales, le Service de Sécurité d’Ukraine (SBU) plaçait en état d’arrestation Gennady Korban, chef du parti UKROP et allié d’Igor Kolomoyskiy, pour son implication supposée dans un « groupe criminel organisé »((12)). Si le bureau du procureur général estime que la procédure judiciaire était en cours d’instruction avant les élections, UKROP y voit une tentative de « répression politique » volontaire à l’encontre de ce désormais influent parti dans la région de Dniepropetrovsk.

Les conséquences des élections d’Octobre

Le paysage politique ukrainien ne devrait pas directement connaître de bouleversements à l’issue du scrutin local, les équilibres nationaux restant globalement inchangés. Les élections ont toutefois confirmé la consolidation du pluralisme démocratique en Ukraine et la nature fragmenté de la scène politique, sur fond d’une polarisation « Est-Ouest » toujours visible. Dans les régions, l’absence de monopolisation du pouvoir par le parti présidentiel va impliquer la création d’alliances et de coalitions au niveau des conseils régionaux et locaux.

Selon les résultats finaux, et notamment l’évolution politique des régions de l’est, sur fond de tentative de décentralisation de l’Etat, le président Poroshenko devra probablement remanier son gouvernement (et notamment remplacer l’impopulaire premier ministre Iatseniouk) dans les semaines à venir.

Mathieu Boulègue, analyste spécialisé sur l’espace post-soviétique. Associé au sein du cabinet de conseil en management des risques et d’accompagnement d’affaires AESMA.

  1. Il s’agit des représentants des conseils régionaux, de districts et municipaux (villes et villages) ainsi que des maires pour les villes. []
  2. Le taux de participation des élections locales précédentes, organisées en 2010 sous l’ère Ianoukovitch, s’élevait à 52% []
  3. D’autant plus qu’un candidat seul, sans parti politique, ne pouvait pas être représenté sur les listes proportionnelles, réservées aux formations politiques. Cette disposition est quelque peu contraire à l’habitus électoral ukrainien. []
  4. Selon les derniers sondages d’opinion, le Cabinet des ministres ne recueille que 13% d’approbation et la Rada d’Etat 11%. Le premier ministre ne dépasse pas les 1% d’approbation. []
  5. L’organisme indépendant de surveillance électoral OPORA en a relevé plus de 1 000 dans toutes les régions ukrainiennes. []
  6. La coalition en place est composée des partis Bloc de Poroshenko/Solidarité, UDAR et le Front Populaire avec le soutien de Samopomish et de Patrie (BuYT) de Ioulia Tymoshenko. Le Parti Radical a décidé de quitter la coalition début septembre 2015, notamment en raison de son désaccord sur le projet de loi de décentralisation. []
  7. A l’exclusion de la Crimée et des territoires séparatistes du Donbass, où les élections n’ont bien entendu pas pu être organisées. []
  8. La première version contenait a priori des erreurs dans les noms des candidats. []
  9. La réforme implique une réorganisation du maillage territorial et administratif de l’Ukraine autour de la décentralisation d’un certain nombre de compétences de l’Etat au profit des entités territoriales à trois niveaux (communauté/villes, districts, régions/provinces). De plus, la loi prévoit  la mise en place de « préfets » de régions subordonnés à l’autorité présidentielle et disposant de pouvoirs larges. []
  10. La plupart des hommes forts des régions de l’est possèdent leurs propres bataillons et groupes d’auto-défense paramilitaires. []
  11. Olexsandr Fisun, The Future of Ukraine’s Neopatrimonial Democracy, PONARS Eurasia, Policy Memo 394, October 2015. []
  12. Ce groupe aurait entre autres participé à des enlèvements et de l’extorsion. []

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A propos Mathieu Boulegue

Mathieu Boulègue est associé au sein du cabinet de conseil en management des risques et d'accompagnement d'affaires AESMA. Russophone et spécialiste de l'espace eurasien (Russie, Ukraine, Caucase, Asie Centrale), il est diplômé de Sciences Po Toulouse et de King’s College London. Il est également vice-président de Sogdiane, think-tank spécialisé sur l’Eurasie, pour lequel il publie régulièrement des articles et intervient comme conférencier sur la géostratégie eurasienne.

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