L’action clandestine : une menace pour la démocratie ?

mission secrèteDans la perspective d’une réflexion scientifique française sur le renseignement, l’action clandestine est un objet d’étude qui concentre plusieurs problématiques relatives aux services de renseignement. Les principales sont probablement celles du secret, de l’éthique, du rapport à l’opinion, de l’utilisation du renseignement, de l’utilisation de la violence, et du rôle des services dans la fabrique de l’histoire. Source abondante de fantasmes, peut-être davantage que les autres activités des services en raison de son caractère « plus secret que secret », l’action clandestine est une composante essentielle de la puissance de l’Etat. Il convient  donc  de l’aborder et de la comprendre de manière dépassionnée et extérieure à sa pratique, afin d’en dégager les grands enjeux contemporains.

« At the height of the Cold War, covert action was justified as a quiet option, to be used where diplomacy was insufficient and force was inappropriate. » (Len Scott, 2004)

Il existe plusieurs acceptions de l’action clandestine, selon la nature du texte qui la définit (scientifique ou juridique), selon le métier de l’auteur (praticien ou chercheur) et selon la culture nationale dans laquelle s’inscrit le texte. La définition de l’historien britannique Len Scott a le mérite de révéler quatre éléments essentiels à l’introduction générale de la notion d’ « action clandestine ».

Le premier est d’ordre historique : bien que l’emploi de la ruse puisse remonter à la nuit des temps, la forme contemporaine de l’action clandestine s’est développée dans, par et pour la guerre froide. Le général de Marolles, qui l’a pratiquée durant cette période, tient à rappeler à la jeunesse qui lui succède que « la troisième guerre mondiale a déjà eu lieu », de 1945 à 1991, et qu’elle fût clandestine((1))

Le second élément est d’ordre lexical : l’expression la plus usitée en anglais pour caractériser l’action clandestine est celle de covert action((2)). Elle est plus précise que le terme « clandestine » quant à la nature de l’action : une action « couverte » se pratique « sous couverture », c’est-à-dire qu’elle se dissimule sous une autre activité. Cette idée rend l’expression d’ « action invisible » peu pertinente, dans la mesure où toute action est par définition visible. Dans le cas de l’action clandestine, ce n’est pas l’action elle-même mais sa véritable finalité qui est (du moins a-t-elle pour objet d’être) invisible.

Le troisième élément est d’ordre éthique : Len Scott ne définit pas l’action clandestine en disant simplement « covert action was a quiet option » mais il précise « was justified as ». Pour paraphraser Patrick Klaousen, selon lequel « sitôt le problème posé, la ligne est franchie »((3)), Len Scott nous montre que sitôt la notion définie, la ligne est franchie. Cette ligne est évidemment celle de l’éthique. Avant même de pouvoir réfléchir sur l’action clandestine, nous sommes confrontés à son caractère éminemment illégitime. Le fait que l’auteur s’exprime au passé (« was ») révèle l’existence de nouveaux enjeux auxquels l’action clandestine se confronte, et du challenge que représentent pour elle les exigences démocratiques.

Le quatrième élément, enfin, est celui de la place de l’action clandestine dans l’action générale de l’Etat. Il est essentiel de rappeler que l’on se place dans le cadre de son action extérieure, et que notre propos s’intéresse aux services extérieurs((4)). L’action clandestine est une « troisième option » pour le gouvernement, lorsque se fait sentir l’impérieuse nécessité d’agir, et que les outils traditionnels (diplomatie et armée) sont inopérants. Contrairement aux autres activités des services de renseignement que sont la collecte, l’analyse et le contre-espionnage, et comme son nom l’indique, l’action clandestine a pour objet d’ « agir » sur le réel, de le façonner, c’est-à-dire d’influencer un rapport de forces en faveur de l’Etat commanditaire. L’intérêt pour lui est évidemment d’agir sans être vu, puisqu’influencer le rapport de forces reviendrait à tricher dans le jeu des nations. Le déni plausible de l’action clandestine est donc la clef de son succès.

Cette mission est dévolue aux services de renseignement dans la mesure où a) ils sont les professionnels du secret et b) ayant pour métier la maîtrise de l’information, ils sont les plus à même d’utiliser celle-ci de la manière la plus efficace (en la déformant ou en l’exploitant dans un circuit court). Selon la typologie étatsunienne((5)) – la seule du genre – l’action clandestine se compose de quatre grands pans d’activité : la propagande (biaiser l’information publique), l’action politique (financer des partis politiques, corrompre des représentants), l’action économique (porter atteinte à l’image d’une marque pour déprécier le cours de son action, noyer un Etat de fausse monnaie) et l’action paramilitaire (ravitailler clandestinement des rebelles, les entrainer, saboter, animer une subversion armée)((6)).

LA CLANDESTINITE, ADJUVANT PROBLEMATIQUE DE L’ACTION

L’action clandestine présente deux risques principaux qui pourraient porter atteinte à la sérénité démocratique des Etats occidentaux qui la pratiquent. Le premier, révélé dans les années 1970 par le Congrès américain suite aux activités de la CIA en Amérique centrale, est celui du « jeu pour le jeu ». A mesure que l’action prend une part croissante dans l’activité globale des services, se développe un biais selon lequel les agents orientent le renseignement et son analyse afin de favoriser l’action. Si l’on ne peut pas reprocher à quelqu’un de vouloir faire son travail parce qu’il l’aime, il apparaît néanmoins essentiel d’élaborer une structure cloisonnée à l’intérieur des agences afin d’éviter ce genre de dérive.

Le second risque est celui de l’orientation politique de l’outil « action », qui ne serait plus seulement utilisé pour « la défense et la promotion des intérêts fondamentaux de la nation »((7)), mais aussi pour la défense et la promotion des intérêts de tel ou tel parti politique. Le caractère clandestin de l’action, allié à la compétence technique de haut niveau des praticiens, fait que le public comme la police – à l’exception peut-être du contre-espionnage – ne pourrait se rendre compte qu’il subit une action de désinformation au profit du pouvoir en place. Cet enjeu du contrôle de l’opinion est au cœur de la distinction entre Etat de droit et Etat autoritaire. L’enjeu est d’autant plus fort pour la démocratie d’opinion, dans laquelle le pouvoir appartient au peuple, et que le peuple ne pense que selon les éléments qu’« on » lui fait parvenir. Le rapport de l’action clandestine au règne de la loi est donc essentiel à l’amélioration éthique de notre fonctionnement institutionnel.

Diplomatie parallèle et (il)légitimité de l’agent

La première menace que l’action clandestine présente pour la démocratie relève de la puissance de l’Etat. Les services pourraient avoir tendance à se transformer en un foreign policy maker autonome, parallèle à l’appareil diplomatique officiel. Cela empêcherait l’Etat d’avoir une politique étrangère cohérente et structurée tant dans sa dimension publique que clandestine. Ce risque tendanciel est facilement atteignable dès lors que le cycle du renseignement peut être court-circuité au sein même des services par les praticiens de l’action clandestine (en passant prendre un café dans le bureau des collègues de la Direction du Renseignement, par exemple). S’ajoute à cela une certaine concurrence relevant de la sociologie des organisations, selon laquelle les diplomates de carrière ont une certaine aversion pour « l’infamie » clandestine, et que les agents des services le leur rendent bien : les seconds pourraient en effet se réjouir de placer l’angélisme des premiers devant le fait accompli. Il apparaît donc nécessaire d’organiser la circulation des renseignements (bruts comme analysés), mais aussi la conception de l’action (ouverte comme clandestine) et le dialogue entre services et chancellerie, de façon à endiguer ces dérives. Si des bonnes pratiques peuvent voir le jour à la faveur de la coutume, usage juridique cher à nos camarades britanniques, la culture française témoigne généralement d’un besoin de règles formelles. Cette observation s’applique-t-elle aux services de renseignement ? Ou bien font-ils lieu d’exception en la matière, et pourquoi ?

La prétention à agir sur le monde, à vouloir « faire l’histoire », est une démarche légitime pour l’Etat. C’est son rôle, car il est le lieu de l’histoire. Rapportée aux individus, cette prétention est légitime pour ceux qui incarnent officiellement l’Etat – le Président de la République et ses ministres : c’est leur travail. Est-il légitime de « faire l’histoire » quand on est un exécutant au service de l’autorité politique (un agent de services) ? Oui, dans la mesure où c’est son travail : ceux qui incarnent l’Etat lui transfèrent l’autorité de le faire en lui donnant l’ordre d’agir. Est-il légitime pour lui de vouloir faire l’histoire ? Probablement pas : il n’a aucune légitimité politique, il ne représente rien d’autre que sa discrète agence aux secrètes activités. Or, lorsqu’on demande à quelqu’un d’être le marionnettiste de la main invisible((8)), de donner le coup de pouce de l’histoire, c’est-à-dire d’analyser un contexte (géopolitique), d’en comprendre les enjeux, de concevoir la manière dont son employeur (l’Etat-nation) pourrait en tirer profit, de définir un objectif, de planifier une action indirecte permettant d’y parvenir, de se faire donner l’ordre de l’exécuter (les Américains parlent de presidential finding : l’ordre ne vient pas d’en haut mais l’agent va chercher l’autorité politique pour validation((9))), de l’exécuter, et d’en évaluer l’efficacité ; donner ce coup de pouce à l’histoire présente par bien des aspects, et des étapes, les possibilités d’une tentation de faire sien l’objectif, de biaiser l’analyse pour alimenter le jeu, et continuer à jouer, ou pire, de se faire assigner des objectifs non pas en phase avec « l’intérêt supérieur de la Nation », mais avec celui de la personne (ou des personnes) qui l’incarne(nt).

Projet démocratique et pratiques fallacieuses : les paradoxes d’un appareil d’Etat

L’action clandestine est menée par une administration d’Etat, les services spéciaux, dont la mission est de protéger l’Etat des risques et menaces qui lui sont extérieures comme intérieures. Comment, dans l’exercice de cette mission, l’action clandestine pourrait-elle se retourner contre les intérêts de son commanditaire ? Cette idée présuppose une séparation conceptuelle entre « l’Etat », en tant qu’objet sociologique, et le projet politique qu’il incarne, en l’occurrence la démocratie libérale. Les services spéciaux vont toujours dans le sens des intérêts de l’Etat, quelle que soit sa forme : c’est leur métier. Partout dans le monde, les agents renseignent, protègent, entravent, selon les intérêts de leur patron, qu’il soit président élu ou dictateur farouche. C’est la vertu conjuguée de l’autorité de la procédure, du « sens de l’Etat » (c’est-à-dire du patriotisme((10))) et du goût des nécessités que le réel impose. Néanmoins, les vicissitudes de l’histoire, alliées aux sociologues, ont montré que l’appareil d’Etat pouvait ne pas être en parfaite adéquation avec le projet politique qu’il incarne. Cette idée est d’autant plus prégnante pour le cas des services spéciaux que leurs activités se fondent sur le secret. Et parmi les activités des services, la troisième branche((11)) d’activité aux côtés de la collecte et de l’analyse, l’action clandestine, est a fortiori d’autant plus problématique qu’elle est d’autant plus secrète. Dès lors, comment savoir si de telles pratiques ne menacent pas la démocratie ? Et dans le doute, comment ne pas penser qu’elles la menacent ?

Un deuxième paradoxe émerge en-deçà de ces considérations éthiques, et permet d’intégrer la composante paramilitaire de l’action clandestine à la réflexion. Du simple point de vue de l’efficacité de l’action, au sens global (c’est-à-dire action ouverte et clandestine), est-il pertinent de promouvoir le projet démocratique à l’international via des actions clandestines de subversion paramilitaire et d’alimentation de guérillas dans des pays où se déroulent de longues et sanglantes guerres civiles ? Cette question se pose dans la mesure où le secret est fragile, notamment dans le cas d’opérations longues et/ou de cuisants échecs. « Tout finit toujours par se savoir », nous disent les mémoires de praticiens. Dès lors, l’image de la CIA comme « main de fer » des Etats-Unis en Amérique centrale (Guatemala, Nicaragua) ou plus récemment au Kurdistan irakien, favorise-t-elle la promotion des valeurs démocratiques auprès des populations du Tiers-monde ? Ou au contraire ne l’entache-t-elle pas, en ce qu’elle révèle la pieuse hypocrisie((12)) selon laquelle les démocraties pensent en libéraux mais agissent (parfois) en dictateurs à l’international ? Sur le plan de l’action diplomatique, par exemple, que peuvent penser les partenaires (et a fortiori les adversaires) de la France « pays des Droits de l’Homme » après qu’elle a tué un innocent par une explosion à la bombe sur un navire au port ? L’argumentaire du courant réaliste selon lequel la nécessité régit les relations internationales est-il pertinent, tolérable, honnête dans et pour les démocraties ?

REGULER L’ACTION : ENJEUX ET LIMITES

Les problématiques de légitimité et de légalité, très prégnantes pour l’action clandestine, existent également pour l’action « ouverte ». C’est par exemple le cas lorsque les Etats-Unis et le Royaume-Uni envahissent unilatéralement un Etat souverain, l’Iraq, en justifiant une telle action par le besoin de traiter la menace de manière préventive. Comme le rappellent brillamment Berkowitz et Goodman((13)), il faut bien dissocier notre interrogation sur l’action elle-même, qu’elle soit visible ou invisible, de celle sur son caractère parfois clandestin. Une action clandestine dite « illégitime » apparaît souvent comme telle non pas parce qu’elle est menée de manière clandestine, mais bien parce que l’action elle-même est discutable. A l’automne 1985, on ne reproche pas au gouvernement français d’avoir fait passer le commandant Mafart pour Alain Turenge, citoyen helvète, mais bien d’avoir fait exploser la coque du Rainbow Warrior. Le caractère clandestin de l’action ne fait marginalement qu’aggraver le jugement qu’on porte sur elle, puisqu’elle a été cachée de l’opinion publique et de sa représentation parlementaire, et que personne n’aime être mis hors-jeu.

L’action clandestine et la loi

Pour les trois grandes démocraties qui pratiquent l’action clandestine (les Etats-Unis, le Royaume-Uni et la France), une première distinction fondamentale s’opère dans la définition conceptuelle et juridique de l’action clandestine. Celle-ci est le domaine réservé des services extérieurs, destinée à l’étranger, et ne se pratique pas sur le territoire national. S’il existe d’éventuelles exceptions dans la pratique, celles-ci ne remettent pas en cause la conception et la finalité de l’action clandestine telle qu’on l’entend ici – influencer un rapport de forces international((14)). C’est peut-être cette distinction qui constitue la différence fondamentale entre un Etat démocratique et un Etat non-démocratique, telle que l’entend Jean-Claude Cousseran((15)), au sens où dans un Etat non-démocratique, les services de renseignement « sont » le pouvoir : ils l’incarnent car ils l’exercent, au sens quasi-physique de la coercition violente. En prenant l’exemple de la Russie, le Britannique Len Scott rappelle ainsi que « Some governments pratice at home what they undertake abroad »((16)). Dans le cadre de notre problématique relative à la démocratie, une telle assertion est ambivalente. Elle a spontanément quelque-chose de rassurant : chez nous, on ne menace par les dissidents politiques comme le fait le FSB((17)). Mais elle ouvre aussi la porte à quelque-chose de formidablement inquiétant : qu’est-ce qui retient nos services d’agir de manière similaire, à part l’environnement démocratique dans lequel ils évoluent et l’éthique individuelle des agents ? Peut-on imaginer par exemple que les services utilisent des clandestins pour infiltrer des réseaux terroristes en France, renseigner la centrale sur l’évolution de leurs activités, mais aussi manipuler certains de leurs membres afin de les pousser à commettre un attentat, ou plus plausiblement échouer à les manipuler, ce qui revient à peu près au même en termes de conséquences non-intentionnelles (unintended consequences), comme dans le cas de Mohamed Merah ? Comment s’organise la régulation des services afin de limiter les risques de dérives, qu’elles soient fallacieuses ou « mécanistes »((18)) ?

Selon le député Urvoas((19)), définir le renseignement dans la Loi, c’est-à-dire lui donner une consistance juridique plus forte qu’un texte issu de l’Exécutif, permet a) de la légitimer((20)) et b) de protéger les agents qui le pratiquent. J’ajouterais à titre personnel un c) de mener un travail doctrinal((21)) sur son emploi. Or, force est de constater respectivement que a) il n’est fait nulle mention de l’action clandestine dans la loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement et b) que son article 18 relatif à la protection des agents ne traite que du seul cas des actions d’ordre cyber menées depuis l’étranger, ce qui est loin de couvrir l’ensemble du spectre du renseignement humain et de l’action clandestine (cf. annexe).

Le grand paradoxe de notre sujet n’est peut-être finalement qu’un simple jeu de mots. Selon la terminologie des juristes((22)), la main du législateur est « tremblante ». Elle doit être tremblante parce que le droit n’est jamais parfait et se doit d’être interprété et réécrit ; à l’inverse, la « main invisible » de l’action clandestine, elle, ne peut se permettre de trembler, sans quoi ladite action serait un échec permanent. Dès lors, comment penser la relation entre droit et action clandestine autrement que selon les vieux adages : jeu de mains, jeu de vilains ?

Les modèles étrangers

Aux Etats-Unis, le National Security directive 10/2 de 1948 autorise explicitement la CIA à mener les activités suivantes :

propaganda; economic warfare; preventive direct action, including sabotage, anti-sabotage, demolition and evacuation measures; subversion against hostile states, including assistance to underground resistance movements, guerrillas and refugee liberation groups, and support of indigenous anti-Communist elements in threatened countries of the free world.((23))

C’est la première et la plus précise énumération des activités clandestines jamais publiée par un Etat à ce jour. Cette définition juridique est complétée par une transcription dans la loi post-guerre froide, laquelle se veut plus vague. L’action clandestine n’en est pas moins explicitement définie par l’Intelligence Authorization Act de 1991, cette fois selon un prisme de finalité et non de moyens :

“to influence political, economic, or military conditions abroad, where it is intended that the role of the United States Government will not be apparent or acknowledged publicly, but it does not include (…) traditional counter-intelligence (…) diplomatic (…) military (…) or law enforcement activities”

Au Royaume-Uni, d’un strict point de vue juridique, « ‘Disruptive action’ is nowhere officially defined »((24)). L’Intelligence Services Act de 1994 ne comporte à l’attention des services que la mention « (b) to perform others tasks((25)) », aux côtés de la collecte et de l’analyse. « Lack of clarity about the term disruptive action reflects the determination of the British government to avoid disclosure of the activities involved. »((26)). On peut déduire du silence de la loi, et notamment de celle du 24 juillet 2015 relative au renseignement, qu’il en est de même pour le gouvernement français. Comme le confirme Philippe Hayez à propos de la procédure de décision relative à l’action clandestine, « en France, aucune procédure particulière n’a été portée à la connaissance du publique ou du Parlement. »(( COUSSERAN Jean-Claude et HAYEZ Philippe, Renseigner les démocraties, renseigner en démocratie, Paris, Odile Jacob, 2015, chapitre « Action clandestine ».)) En témoigne le fait que l’on ignore toujours aujourd’hui précisément qui de l’amiral Lacoste, de Charles Hernu ou de François Mitterrand a pris la responsabilité de couler le Rainbow Warrior en 1985((27)).

La France, figure d’exception culturelle ?

A l’inverse de nos camarades anglo-saxons, la culture politique française éprouve une aversion profonde pour le renseignement. La caractérisation littéraire la plus emblématique de ce phénomène se trouve probablement chez Montesquieu, dans son Esprit des lois (xii, 23) :

« L’espionnage serait peut-être tolérable s’il pouvait être exercé par d’honnêtes gens ; mais l’infamie nécessaire de la personne peut faire juger de l’infamie de la chose. »

Si la perception générale de l’opinion publique, qui oscille entre fantasme et dédain, et celle des dirigeants politiques, ancrée dans le dédain, n’a fondamentalement pas changé, il est capital de relever que Montesquieu, dans cette phrase souvent trop citée – c’est-à-dire trop vite lue – ne condamne pas le renseignement en lui-même, mais attribue son caractère « intolérable » aux personnes qui le pratiquent. Cette remarque est essentielle pour notre propos, en ce sens que l’éthique du renseignement, c’est-à-dire l’adéquation intellectuelle et morale entre démocratie et action clandestine, repose sur les personnes. Il convient donc d’objecter à Montesquieu que l’infamie de la personne n’est pas « nécessaire » à la pratique du renseignement, bien au contraire, sans quoi les services ne seraient pas le lieu de « la défense et [de] la promotion des intérêts fondamentaux de la Nation »((28)) mais celui de la défense et de la promotion de la guerre de chacun contre tous.

Amusons-nous de cet emprunt à la théorie du Léviathan de Hobbes pour élargir le champ de réflexion, et montrer que la clef de compréhension de notre problème se trouve probablement dans un jeu d’échelle. Si l’on se situe à l’intérieur de l’Etat, conceptuellement((29)), et selon la loi elle-même, les services et leur action clandestine participent à la défense et à la promotion des intérêts fondamentaux de la Nation – au premier rang desquels nos valeurs démocratiques. Si l’on se situe à l’extérieur de l’Etat, en revanche, la loi nationale n’est pas opérante : comme nous l’enseignait Hobbes à l’issue de la terrible guerre de Trente ans, aucune structure juridique n’est supérieure à l’Etat, car le contrat social tacite conclu entre les hommes procède d’un transfert de la guerre de chacun contre tous de l’intérieur vers l’extérieur de la structure sociale pacifiée qu’est l’Etat. Une telle conception, dans cette acception volontairement simpliste, résoudrait notre problème : elle induirait que tout est permis entre les Etats, non seulement juridiquement((30)), mais aussi moralement. L’action clandestine serait donc parfaitement « tolérable », cher Montesquieu, dans la mesure où elle est pratiquée par des « honnêtes gens ». Si le problème semble résolu sur le plan philosophique, il n’en demeure pas moins que, dans la pratique, il faut concéder à Montesquieu que certains agents peuvent ne pas être « honnêtes », et/ou que leurs donneurs d’ordres politiques aient des intentions contraires au jeu démocratique. Il ne nous reste dès lors que l’éducation des agents et des donneurs d’ordres, c’est-à-dire la formation de leur corpus de valeurs démocratiques et le développement de leur éthique individuelle, pour échapper à ces dérives.

***

EPILOGUE

Raison d’Etat : la raison dans tous ses états

La culture politique française veut que l’on ne débatte pas des questions internationales dans la sphère publique. On discute la vocation messianique de la France au repas de famille du dimanche midi, mais pas à l’Assemblée nationale, ni (peu) dans les médias. Si le déclenchement d’une opération militaire d’ampleur doit être approuvé par le Parlement, il existe une sorte de consensus tacite trans-partisan (ou plutôt méta-partisan) sur le rôle de la France dans le monde. Cette culture de la « raison d’Etat » implique une très forte responsabilité de l’Exécutif, sur lequel repose tout le travail d’intelligence de l’analyse de la situation, et des actions que l’on mène pour en infléchir le cours. Cette responsabilité politique fait corps avec notre modèle de « monarchie républicaine », et notre goût du Chef((31)), mais elle est très fuyante lorsqu’il s’agit d’actions menées en sous-main, c’est-à-dire de manière clandestine, car le peuple et sa représentation ne pardonnent pas qu’on les ait tenus à l’écart du cheminement de leur destinée. Il convient donc d’établir un schéma de confiance, qui ne saurait reposer seul sur le suffrage universel direct – les ministres ne sont pas élus, et l’on sait combien le ministre de la Défense est impliqué dans les opérations clandestines((32)). Ce schéma pourrait inclure une autorité administrative extérieure aux services extérieurs, car si l’organe de contrôle est interne à la DGSE, la maison se couvrirait elle-même par esprit de corps en cas de défaillance. Au terme d’une reconnaissance par la loi de l’action clandestine – ou à défaut, d’une exclusion de l’applicabilité du code pénal pour qui aurait une connaissance officielle d’une telle action((33)) – ce même schéma pourrait adjoindre la représentation parlementaire, et permettre une « mise sous tension vertueuse »((34)) entre services spéciaux et Parlement.

ANNEXE

Loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement : morceaux choisis

Article 1

« Le code de la sécurité intérieure est complété par un livre VIII intitulé : Du renseignement »

On définit donc légalement le renseignement, dans sa globalité, c’est-à-dire incluant le renseignement extérieur, dans le code de sécurité intérieure. Qu’est-ce qui justifie un tel choix ? N’y avait-il donc d’autre endroit ?

Article 2, alinéa 2

Les services spécialisés de renseignement sont désignés par décret en Conseil d’Etat. Ils ont pour missions, en France et à l’étranger, la recherche, la collecte, l’exploitation et la mise à disposition du Gouvernement des renseignements relatifs aux enjeux géopolitiques et stratégiques ainsi qu’aux menaces et aux risques susceptibles d’affecter la vie de la Nation [et non « de l’Etat »]. Ils contribuent à la connaissance et à l’anticipation de ces enjeux ainsi qu’à la prévention et à l’entrave [on réutilise le terme du décret DGSE de 1982] de ces risques et de ces menaces.

L’expression « entrave des risques et menaces » n’inclut pas la possibilité de mener des actions clandestines proactives : renverser un dictateur, couler une industrie étrangère, est-ce davantage contribuer « à l’entrave de ces risques » ou bien agir pour la « promotion des intérêts fondamentaux de la Nation » ?

Cet article ne définissant pas l’action clandestine, faute de la mentionner, ne reconnaît pas son existence, ne légitime pas son recours et ne protège pas ses personnels. D’autre part, il définit un cadre légal qui caractériserait son emploi dans une forme purement négative (risques et menaces) et réactive (entraver).

Article 18

Concernant la protection des agents par la loi, seul l’article 18 de la loi relative au renseignement en fait mention :

Le présent chapitre n’est pas applicable aux mesures mises en œuvre, par les agents habilités des services de l’Etat (…) pour assurer hors du territoire national la protection des intérêts fondamentaux de la Nation (…)

Le chapitre auquel cet article fait référence, car il en constitue ajout (article 323-8) est le chapitre III du titre II du livre III du code pénal, relatif aux… atteintes aux systèmes de traitement automatisé de données. Pratique certes clandestine en ce que l’action cyber est très difficilement imputable, mais parfaitement éloignée de l’ensemble du spectre de l’action clandestine. Le « geek » qui bidouille depuis l’ambassade est donc dédouané, là où le traitant continue bel et bien d’agir dans l’ingratitude de son droit national.

BIBLIOGRAPHIE (non-exhaustive)

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BERKOWITZ & GOODMAN Allan, « The Logic of Covert Action » in The National Interest, Spring 1998

COUSSERAN Jean-Claude et HAYEZ Philippe, Renseigner les démocraties, renseigner en démocratie, Paris, Odile Jacob, 2015

DAVIES Philip, « From Special Operations to Special Political Action: the ‘Rump SOE’ and SIS Post-War Covert Action Capability 1945-1977 » in Intelligence and National Security, 15/3, 2000

DE MAROLLES Alain, « La tradition française de l’action invisible », in LACOSTE Pierre, Le renseignement à la française, Paris, 1996

FORCADE Olivier et LAURENT Sébastien, Secrets d’Etat. Pouvoirs et renseignement dans le monde contemporain, Paris, Armand Colin, 2005

JOHNSON Loch, « Covert Action and Accountability: Decision-Making for America’s Secret Foreign Policy », in International Studies Quarterly 33, March 1989

KLAOUSEN Patrick, « Ethique, renseignement et clandestinité » in PICHEVIN Thierry (dir.), Ethique et renseignement, Paris, Eska, 2011

LOWENTHAL Mark, Intelligence, From Secrets to Policy, Routledge, 6th edition, 2015

NOUZILLE Vincent, Les Tueurs de la République, Paris, Fayard, 2015

  1. DE MAROLLES Alain, « La tradition française de l’action invisible », in LACOSTE Pierre, Le renseignement à la française, Paris, 1996. []
  2. Certains auteurs parlent également de ‘clandestine operation’ ou bien de ‘disruptive action’, mais leur acception ne recouvre pas l’intégralité du spectre de l’action clandestine []
  3. KLAOUSEN Patrick, « Ethique, renseignement et clandestinité » in PICHEVIN Thierry (dir.), Ethique et renseignement, Paris, Eska, 2011. []
  4. Sauf mention explicite faisant la distinction entre services extérieurs et services intérieurs. Il existe en effet une action clandestine intérieure ayant pour objet l’infiltration de groupes criminels ou terroristes sur le territoire national, par exemple, mais elle relève davantage du renseignement opérationnel que de l’action à proprement parler. []
  5. Voir LOWENTHAL Mark, Intelligence, From Secrets to Policy, chapter 8. []
  6. Les parenthèses fournissent des exemples non exhaustifs. []
  7. Article 2 de la loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement. []
  8. « operations to influence the world by unseen means », emprunté à ALDRICH Richard, The Hidden Hand: Britain, America and Cold War Secret Intelligence, London, John Murray, 2001, page 5 []
  9. Cette procédure montre en elle-même, de par son caractère artificiel, l’ampleur du problème que pose l’encadrement juridique de l’action clandestine. []
  10. Et dans les cas extrêmes de type totalitaristes, de la peur pour son rang et sa vie. []
  11. Quatrième si l’on inclut le contre-espionnage. []
  12. Cette notion de « pieuse hypocrisie » est empruntée à Pierre BOURDIEU et tirée de son article « La force du droit » (1983). Il y explique comment le droit tire sa force du fait qu’il faille y croire pour qu’il existe, d’où l’adjectif « pieuse ». Le parallèle avec la force de la démocratie dans les relations internationales, qui n’existerait que dans la mesure où l’on croit aux valeurs qu’elle représente, me paraît un thème intéressant à creuser. Il faudrait y consacrer un papier complet. []
  13. BERKOWITZ Bruce & GOODMAN Allan, « The Logic of Covert Action », in The National Interest, Spring 1998 []
  14. Ouvrir une valise diplomatique à Roissy, par exemple, entre dans le cadre du renseignement opérationnel sur l’étranger, bien que cette action clandestine se déroule en France. []
  15. Cours magistral « Renseigner les démocraties, renseigner en démocratie », Sciences Po, automne 2015. []
  16. SCOTT Len, « Secret Intelligence, Covert Action and Clandestine Diplomacy » in Intelligence and National Security, vol. 19, 2004. []
  17. Federalnaya Sloujba Bezoposnosti, Service fédéral de sécurité, héritier des attributions intérieures et de police politique de l’ex-KGB. []
  18. C’est-à-dire issue du mécanisme selon lequel les agents prennent goût à leur métier et alimentent le « jeu » qu’ils pratiquent au-delà du raisonnable, provoquant des situations dangereuses qui ne sont pas nécessairement intentionnelles. []
  19. Député PS du Finistère, président de la Commission des Lois de l’Assemblée Nationale, principal artisan de la loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement. Point de vue tiré de son allocution à l’Académie Diplomatique du 7 octobre 2015. []
  20. Rappelons-nous du problème de légitimité de l’action clandestine abordé en introduction au travers du terme ‘justified’. []
  21. Du moins de réflexion, dans le cas où le terme « doctrinal » heurterait certaines sensibilités de praticiens, adeptes de la flexibilité et de l’adaptabilité à toute épreuve, plutôt que de la rigidité des Livres blancs. []
  22. Jean-Jacques Urvoas en a fait lui-même mention à l’Académie Diplomatique, le 7 octobre 2015. []
  23. NSC 10/2, 18 June 1948, cite dans ANDREW Christopher, For the President’s Eyes Only: Secret Intelligence and the American Presidency from Washington to Bush, Londres, Harper Collins, 1995, p. 173. []
  24. SCOTT Len, « Secret Intelligence, Covert Action and Clandestine Diplomacy » in Intelligence and National Security, vol. 19, 2004. []
  25. The Intelligence Services Act 1994, Chapter 13, section 7.1 []
  26. SCOTT Len, ibid. []
  27. D’après Dominique CHAMPTIAUX, entretien avec l’auteur, octobre 2015. []
  28. Article 2 de la loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement. []
  29. C’est-à-dire en faisant abstraction de la dichotomie services intérieurs / extérieurs : on s’intéresse au « lieu » de l’Etat. []
  30. Le paradigme réaliste, dont Hobbes est avec Locke un des fondateurs, veut que le droit international n’ait aucune consistance, car il n’est contraignant que dans la mesure où chacun se l’impose à lui-même. []
  31. Cette assertion n’est pas sans poser problème lorsque ledit chef est soutenu par moins d’un citoyen sur cinq. Il est néanmoins remarquable de constater que le soutien de la population aux opérations militaires initiées par un Président globalement impopulaire est majoritaire. Grand paradoxe de l’ère Hollande. []
  32. Charles Hernu a payé de son portefeuille la mise au jour de l’action contre le Rainbow Warrior. []
  33. Le principal désintérêt des Parlementaires pour les questions de renseignement, et a fortiori pour l’action clandestine, est en effet l’obligation pour quiconque ayant connaissance d’une pratique illégale, de la dénoncer, sans quoi cette personne est passible de complicité. []
  34. Expression empruntée à Philippe Hayez lors de son séminaire à Sciences Po. []

Une réflexion au sujet de « L’action clandestine : une menace pour la démocratie ? »

  1. Bonjour,

    Billet intéressant. Mais dont la structure laisse l’impression d’une inflexion entre sa 1ere partie assez technique et une 2nde partie qui apparaît moins charpentée et plus littéraire.
    En outre, la notion d’être laissé pour compte apparaît à plusieurs reprises dans l’analyse menée des facteurs possiblement aggravants dans le jugement moral porté sur cette activité qui se doit d’être hautement éthique.
    Quant à l’interrogation « à voix haute » sur « quelque-chose de formidablement inquiétant : qu’est-ce qui retient nos services d’agir (…) [à] infiltrer des réseaux terroristes en France, (…) [à] manipuler certains de leurs membres afin de les pousser à commettre un attentat, ou plus plausiblement échouer à les manipuler ? » on pourrait vous renvoyer à votre paraphrase de P.Klaousen, et rétorquer que « sitôt le problème posé, la ligne est franchie »…
    Pour grand nombre de praticiens, seul compte le fait que l’on doive « être un anormal aux ordres » et savoir déployer des savoir-faire que l’on s’interdit de mettre en oeuvre contre les siens. Empruntant effectivement à Locke les notions de trust et de communauté d’élection, c’est la délimitation-circonscription de cette communauté où l’action est autocensurée qui sert de curseur éthique et déontologique. Vous citez la sociologie des organisations : or les procédures exogènes visant à encadrer depuis l’extérieur cet ethos en vue de forger une déontologie mettent plus de temps à percoler et être appropriées que les credo endogènes (même ceux risibles dans leur déclinaison incantatoire du type du LEDA). C’est donc la convergence des deux dynamiques qui peut laisser espérer que l’action clandestine ne vienne pas mettre plus en péril la démocratie.
    En ces temps de refonte de l’acception démocratique au prisme du populisme, et donc d’interrogation sur la viabilité d’AIE historiquement établis face à la réalité d’une démocratie d’opinion à venir, votre interrogation est salutaire, même si la conclusion qui s’en profile n’est pas nécessairement irénique./.
    Bien respectueusement,
    CL’h./.

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