Quel budget pour les services français ?⁽⁽¹⁾⁾

Il est difficile d’établir le volume budgétaire des services de renseignement français. Trois raisons à cela. La plus manifeste d’entre elles, c’est que les données budgétaires ne sont pas toujours disponibles. En second lieu, des problèmes de périmètres ne facilitent pas la visibilité. Enfin, l’architecture budgétaire rend la consolidation de l’ensemble pour le moins aléatoire.

Les différents services relevant de la sécurité nationale sont aujourd’hui dispersés dans le budget de l’Etat. Cet éparpillement budgétaire, incompatible avec l’esprit de  la LOLF et contradictoire avec l’idée d’une communauté du renseignement, ne peut que freiner la mise en œuvre d’une gestion cohérente des services et nuit à la bonne information, fut-elle réduite, du citoyen. La «lisibilité budgétaire dans le cadre d’un contrôle démocratique » qu’appelle de ses vœux Jean-Jacques Urvoas n’est pas assurée⁽⁽²⁾⁾.

 

Le périmètre

Pour lancer la réflexion, le périmètre budgétaire premier est celui des six services spécialisés dont la liste est fixée dans le code de la défense⁽⁽³⁾⁾ : la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), la direction de la protection et de la sécurité de défense (DPSD), la direction du renseignement militaire (DRM), la direction centrale du renseignement intérieur (DCRI) – tout récemment érigée en direction générale⁽⁽⁴⁾⁾, le service à compétence nationale « Direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières » (DNRED) et le service à compétence nationale « Traitement du renseignement et action contre les circuits financiers clandestins » (TRACFIN). A ce premier noyau dur, il convient d’intégrer, pour tout ou partie de leur activité, l’Académie du renseignement, la fonction « renseignement » du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), celle de l’ agence nationale de la sécurité des systèmes d’information (ANSSI), la direction du renseignement de la préfecture de police de Paris (DRPP), l’unité de coordination de la lutte antiterroriste (UCLAT), le Groupement interministériel de contrôle (GIC), la Sous-direction de l’information générale (SDIG, en cours de refonte) et, plus généralement, ce qu’il est convenu d’appeler « les services concourant à la sécurité nationale »⁽⁽⁵⁾⁾. La part prise par ces entités à la fonction « renseignement » n’est jamais précisée, et il faut souvent la supputer par des raisonnements sans base réglementaire bien qu’intuitivement fondés. Il faudrait aussi mentionner, dans une description globale, les contributions d’entités extérieures à la fonction « renseignement » : la délégation aux affaires stratégiques (DAS), la Délégation générale de l’armement (DGA), le ministère des Affaires étrangères, le ministère des finances, sans oublier les forces spéciales, etc. Enfin, la part prise par la Gendarmerie dans la fonction « renseignement » est impossible à définir à la consultation des documents budgétaires.

 

Une telle profusion interdit parfois aux observateurs budgétaires de s’assurer que les redondances entre services restent marginales⁽⁽⁶⁾⁾. Les efforts de mutualisation entre services, quant à eux, n’apparaissent que rarement sous une forme explicite et ne sont jamais budgétisés ou valorisés. On peut le regretter car de véritables efforts de mutualisation ont été consentis en ce sens depuis plusieurs années. Ainsi, la DGSE, dans une optique de rationalisation des capacités et investissements dédiés, assume les fonctions de chef de file national en matière de renseignement technique (Senior SIGINT). Cette spécialisation (interception des communications, cryptologie, etc.) bénéficie à l’ensemble de la communauté du renseignement. Ainsi, environ 80 % du budget annuel d’investissement de la direction technique de la DGSE financent des projets intéressant également d’autres organismes. La DRM, pour sa part, met en œuvre les satellites d’observation et les moyens d’écoute des signaux radar.

Les volumes

La reconstitution budgétaire faite à partir des documents remis au Parlement, impossible à établir en toute rigueur, repose sur des estimations fondées sur les données publiques. Au-delà de l’éparpillement signalé plus haut, la principale lacune du dispositif budgétaire est le silence qui entoure le budget de la DCRI / DGSI⁽⁽⁷⁾⁾. Ce mutisme budgétaire tranche avec la qualité de l’information obtenue pour le renseignement extérieur financé par le ministère de la défense.

Si l’on considère que les six services de renseignement définis comme tel par le code de la défense, auxquels le bon sens commande d’ajouter l’académie du renseignement, et, répartition des fonds secrets oblige, le GIC, on obtient une estimation sous la forme du tableau suivant. Celui-ci est reconstitué, pour ce qui concerne la DCRI, sur des bases flottantes et incertaines (ont été utilisés les effectifs et quelques données éparses). Par manque de données, il faut faire le deuil de la part qui revient au SGDSN, la SDIG et à la DRPP. Ces zones d’ombre entretiennent une opacité peu conforme à l’esprit de transparence, fut-il raisonnablement limité, qui prévaut dans la plupart des démocraties.

 

Budget consolidé de la fonction renseignement – 2013/2014

* Estimation.

L’ensemble du budget des services de renseignement représente environ 1,1 milliard d’euros pour un effectif global qui oscille autour de 11 000 emplois sous plafond. La masse salariale représente 67 % des crédits.

Deux ensembles se distinguent : le premier est constitué par les services relevant du ministère de la défense qui représentent, avec 970 M€, près de 78 % des crédits ; le second est l’ensemble que constituent DGSE et DCRI : les deux services représentent près de 70 % des effectifs. La DGSE seule représente la moitié du total des crédits et 34 % des emplois. Elle se distingue nettement par la part qu’elle prend dans les investissements (plus de 80 %, avec 132 M€).

La plupart des services sont épargnés par l’effort de réduction des dépenses de l’Etat, à l’exception de la DPSD, qui y contribue, pour 2014, à hauteur de 4 % de ses crédits 2013. La DGSI est le service dont les crédits seront augmentés le plus significativement jusqu’en 2018 (il est question de recruter 430 agents de plus et de 40 à 60 millions d’euros supplémentaires pour accompagner la montée en puissance de la nouvelle structure). La DGSE voit ses crédits de paiements augmenter de 8,4 % pour 2014, dont une augmentation de 60 % de ses investissements (131 M€ programmés en 2014) et 3,3 % pour le personnel (386 M€ pour 2014).Ses effectifs ont considérablement augmenté (690 emplois supplémentaires ont été octroyés sur la période 2009-2015). Elle reste sur la courbe ascendante qui est la sienne depuis la précédente loi de programmation militaire, même si elle a consenti des efforts importants pour diminuer ses coûts de fonctionnement.  Elle a toutefois fait l’objet de gels budgétaires (en 2013), ce qui a entraîné une demande de dérogation par certains parlementaires⁽⁽⁸⁾⁾. Une des évolutions budgétaires les plus sensibles concerne la montée en puissance de l’ANSSI qui, forte de 120 agents à sa création en 2008, comptait 250 personnes fin 2012 et plus de 357 fin 2013. Sur la même période, ses crédits sont passés de 45 M€ à 80 M€.

Le tableau présente les crédits en fonds spéciaux votés par le Parlement (financement de diverses actions liées à la sécurité extérieure et intérieure de l’Etat⁽⁽⁹⁾⁾). Il apparaît que la DGSE et le GIC sont les destinataires naturels de ces crédits, dont la destination ne peut être connue. Les sommes mobilisées pour les autres services restent peu importantes, mais cette proportion pourrait être remise en cause par le développement de la DGSI.

Il est à noter que les services de renseignement sont peu décrits dans les documents budgétaires sous la forme d’objectifs et d’indicateurs comme l’exige la LOLF. Sans doute, l’activité des services se prête peu à l’exercice. La DPSD (programme 144) échappe à cette règle, puisque son activité – plus que son efficience – est mesurée par un objectif (« Améliorer le niveau de sécurité des forces et du patrimoine industriel et économique lié à la défense ») et deux indicateurs : le « taux d’avis d’habilitation émis dans les délais prescrits » (2 à 3 mois selon le niveau de classification), et le « taux des sites du domaine militaire et des sites industriels et économiques liés à la défense inspectés dans les délais prescrits ». Si les deux indicateurs affichent des résultats satisfaisants (respectivement 95,5 % et 91,9 %), leur pertinence ne convainc pas les parlementaires⁽⁽¹⁰⁾⁾. La DRM a également joué le jeu de la performance, en proposant un sous-indicateur rattaché au programme 178 « Préparation et emploi des forces » qui évalue la « satisfaction du besoin de renseignement d’intérêt militaire ». Les rapports parlementaires jugent sévèrement cet indicateur dont les éléments de calculs sont classifiés et donc ininterprétables. Les indicateurs des budgets précédents semblaient plus appropriés pour décrire l’activité et a performance de la DRM. Les autres services ne proposent pas d’indicateurs, ce que regrettent certains parlementaires, au moins dans les domaines de la gestion des ressources humaines. De fait, il n’existe aucun objectif et indicateur commun et propre à la fonction « renseignement ».

L’architecture budgétaire

Les composantes du renseignement, lorsqu’elles sont identifiées, sont réparties en quatre missions budgétaires et six programmes (sans tenir compte de l’éparpillement des actions budgétaires). Si une communauté du renseignement existe, elle est invisible.

Au plan pratique, les techniques budgétaires de base ne peuvent quasiment pas jouer en faveur des mutualisations et des projets communs. Il est impossible de déterminer le responsable de l’ensemble et les facteurs du pilotage global. Le coordonnateur national du renseignement, qui doit jouer ce rôle, et le joue sans doute de facto, dépend de la présidence de la République et ne peut exercer, à ce titre, de responsabilités budgétaires formelles. Il est intrigant que la DGSE, qui représente plus de la moitié des dépenses, dépende du délégué aux affaires stratégiques, quasi inexistant en termes d’effectifs et de crédits mais responsable du programme 144.

Au plan politique, il est impossible de lire une stratégie et de discerner les évolutions de l’ensemble. Seules apparaissent les stratégies ministérielles, lorsqu’elles sont mentionnées. L’éloignement administratif et budgétaire de la DRM par rapport à la DGSE ou la DPSD, la survivance de bastions, tels que la DRPP, ou de postes isolés, comme la SDIG ou l’Académie du renseignement, la multiplicité des responsables de programmes sont autant de réalités qui affaiblissent toute perspective rationnelle d’un cadre commun et ruinent tout espoir d’une politique budgétaire cohérente.

Considérer la fonction « renseignement » comme une « politique publique » pourrait mettre fin à ce désordre budgétaire. Dès lors elle serait justiciable de l’article 7 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF)⁽⁽¹¹⁾⁾. Les crédits et dépenses de ce secteur de l’action publique pourraient alors être connus de la représentation nationale d’un seul coup d’œil. Mais la visibilité démocratique et la bonne gestion des deniers publics ne peuvent être assurées par une simple opération de synthèse. La reconfiguration de l’architecture budgétaire impose des choix d’organisation et crée l’obligation de définir des règles de pilotage. Trois solutions se présentent à l’esprit :

1) L’hypothèse de pilotage faible passe par la création de quatre programmes disposant de la même dénomination. La valeur ajoutée de cette restructuration est de permettre la rédaction d’un « document de politique transversale » (DPT) destiné à améliorer la visibilité du dispositif et l’information parlementaire. L’effort de réorganisation est assez faible et concerne principalement le ministère de la Défense (la DRM rejoint la DGSE et la DPSD dans un même programme) et les services du Premier ministre. On passerait de six programmes à quatre.

2) L’hypothèse du pilotage partagé repose sur la création d’une mission interministérielle « sécurité nationale » ou « renseignement » qui comprendrait les quatre programmes définis ci-dessus. Chacun dépend d’une filière ministérielle. Le bénéfice attendu dépend des capacités réelles du pilotage interministériel.

3) L’hypothèse de pilotage complet correspond à la création d’un seul programme consacré à la fonction « renseignement » qui imposerait une réforme profonde du dispositif. Tous les services concernés devraient dépendre d’un seul responsable. Ce dispositif budgétaire, qui serait le seul sur lequel les parlementaires pourraient exercer pleinement leur pouvoir d’amendement budgétaire, relève sans doute d’un monde idéal.

1. Cet article a été récemment publié dans la revue « L’ENA hors les murs », Le renseignement dans tous ses états, juin 2014, n° 442. Nous remercions l’équipe éditoriale de la revue de nous autoriser à présenter ce document sur le carnet d’Hestia. [↩]
2. Urvoas, Jean-jacques, « Les RG, La SDIG et après ? », Note n° 115 – Fondation Jean-Jaurès – 19 janvier 2012. [↩]
3. Arrêté du Premier ministre du 9 mai 2011 pris en application du troisième alinéa du I de l’article L. 2371-1 du code de la défense. [↩]
4. Décret n° 2014-445 du 30 avril 2014 relatif aux missions et à l’organisation de la direction générale de la sécurité intérieure. Le texte est entré en vigueur le 12 mai 2014. [↩]
5. Pour reprendre les termes de l’article 3 du décret précité. [↩]
6. Voir Assemblée nationale, Question écrite n°19358, Journal Officiel, 26 février 2013, sur les éventuelles recoupements entre certaines missions de la DPSD et celles du service de sécurité de défense et des systèmes d’information (SSDI) de la DGA. La réponse du ministère est annexée. [↩]
7. Le budget renseignement est noyé dans la masse de l’action 1, « ordre public et protection de la souveraineté » du programme 176, « Police nationale » (1,14 milliard d’euros). [↩]
8. Projet de loi de finances pour 2014 : Défense : environnement et prospective de la politique de défense, avis n° 158 (2013-2014) de MM. Jeanny Lorgeoux et André Trillard fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, novembre 2013. [↩]
9. Les fonds spéciaux, qui font l’objet d’un contrôle confié à une commission ad hoc, ont été réformés en 2001. La part de ces crédits qui revenaient à l’activité gouvernementale (les cabinets principalement) a été supprimée. La part des crédits sur fonds spéciaux de la DGSE avait été sensiblement augmentée par rapport à celle antérieurement consacrée à Matignon. [↩]
10. Les fonds spéciaux, qui font l’objet d’un contrôle confié à une commission ad hoc, ont été réformés en 2001. La part de ces crédits qui revenaient à l’activité gouvernementale (les cabinets principalement) a été supprimée. La part des crédits sur fonds spéciaux de la DGSE avait été sensiblement augmentée par rapport à celle antérieurement consacrée à Matignon. [↩]
11. Il est rappelé que l’architecture budgétaire décrit l’action de l’Etat en mission (interministérielle ou non), en programme et en action. En dessous de ce niveau, non reconnu par la loi organique, les appellations varient d’un ministère à l’autre. Article 7 de la LOLF : « Les crédits ouverts par les lois de finances pour couvrir chacune des charges budgétaires de l’Etat sont regroupés par mission relevant d’un ou plusieurs ministères. Une mission comprend un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie (…) Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en oeuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis en fonction de finalités d’intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation. Les crédits sont spécialisés par programme ou par dotation ». [↩]

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