Depuis les attentats du 11 septembre 2001, l’instrument militaire occupe une place de choix dans la “guerre contre le terrorisme” menée par les pays occidentaux, plus particulièrement aux Etats-Unis. Pour beaucoup, l’engagement de forces militaires apparaîtrait même comme l’outil dominant de la stratégie antiterroriste américaine, alors que les guerres d’Irak et d’Afghanistan visaient d’abord à éliminer la menace incarnée par Al-Qaeda. Les Etats-Unis furent prompts à adopter une approche militarisée pour faire face aux réseaux terroristes globaux. Comme l’écrit justement Isabelle Duyvesteyn, “il est incroyable de penser que la première puissance mondiale se soit retrouvée dans la position extraordinaire de devoir mobiliser quatre porte-avions et plus de 400 avions pour faire face à une menace non-étatique” (Duyvesteyn, 2008: 328).

Mais cette militarisation de l’approche américaine pour contrer la menace terroriste ne s’incarne pas seulement dans l’engagement de troupes au sol sur un territoire en guerre, mais également – et surtout – dans le rôle plus important joué par le Pentagone dans la gestion des activités antiterroristes aux Etats-Unis. En effet, les responsables du Département de la Défense font valoir une autorité grandissante sur des activités qui ressemblent davantage à des actions secrètes qu’à des activités militaires conventionnelles, et ce sans réellement consulter le Congrès. Cette militarisation de la “guerre contre le terrorisme” soulève ainsi plusieurs questions d’importance: cette lutte relève-t-elle vraiment de l’action des forces armées ? Mais aussi, comment contrôler, et donc légitimer l’action des forces armées dans la lutte contre le terrorisme ?

La notion de terrorisme fait ici référence à “l’usage de la violence par un groupe armé irrégulier afin de forcer un gouvernement et sa population à accéder à ses demandes politiques” (Hughes, 2010: 563). Si le terrorisme peut également être employé dans le cadre d’une insurrection plus large qui vise par exemple à renverser un Etat, il se différencie des guérillas – qui emploient des moyens non-conventionnels contre des cibles militaires bien identifiées – car sa tactique consiste à attaquer des populations innocentes de façon indifférenciée afin de répandre la peur et dans le but d’influencer la politique d’un Etat (Eppright, 1997: 334). Quant au contre-terrorisme, il fait référence à la fois aux mesures défensives prises par un gouvernement afin de minimiser l’impact de la menace terroriste contre ses citoyens – état d’urgence ou patrouilles de police par exemple – et aux mesures offensives prises pour affaiblir un groupe terroriste (Hughes, 2010: 563). Cette étude se concentre en premier lieu sur les mesures offensives prises par le gouvernement américain pour contrer cette menace, mesures qui vont de l’infiltration de cellules terroristes par les services de renseignement à des exécutions extra-judiciaires et des opérations préventives sur des territoires étrangers.

De la Seconde Guerre mondiale à la fin de la Guerre froide, la montée en puissance des forces spéciales

Jusqu’à récemment, le rôle des militaires dans la lutte antiterroriste demeurait relativement limité, tandis que la responsabilité première des opérations secrètes revenait à la Central Intelligence Agency (CIA). Suite à la dissolution de l’Office of Strategic Services (OSS) en 1945, la gestion des activités clandestines et paramilitaires est cédée à la toute nouvelle CIA, alors que ce type d’activités est vraisemblablement perçu comme inapproprié à une armée de masse conventionnelle et professionnelle fondée sur la tradition jominienne de la guerre (Johnson, 2006: 275). Ces réticences sont exacerbées par une méfiance généralisée de l’armée envers les opérations spéciales, considérées comme un simple complément à des opérations conventionnelles utilisant inutilement des ressources (ibid: 274). Pendant la guerre froide, les activités de contre-terrorisme demeurent marginales, la priorité étant donnée à la politique d’endiguement de l’idéologie communiste. La lutte contre le terrorisme revient principalement au National Security Council (NSC) – organe en charge de définir les grandes lignes de la politique étrangère américaine, y compris dans le domaine du contre-terrorisme – ainsi qu’au Département d’Etat – chargé de coordonner les différents acteurs impliqués – et à la CIA, responsable des opérations secrètes menées à l’extérieur du territoire américain. Le FBI est quant à lui chargé de la lutte contre le terrorisme sur le territoire national. Pendant plusieurs années, les autorités militaires ne participent à la politique de lutte antiterroriste qu’à travers le Joint Chiefs of Staff au sein du NSC et maintiennent leurs distances avec des opérations spéciales jugées impropres à une armée professionnelle.

Avec l’arrivée au pouvoir de Ronald Reagan en 1981, le Département de la défense est davantage impliqué dans la lutte antiterroriste. Le président Reagan décide en effet de frapper militairement les Etats-sponsors du terrorisme tels que la Libye, bombardée par les Etats-Unis en 1986, ce qui implique l’usage de forces armées comme la US Air Force ou la US Marine Corps (Bonditti et al, 2008: 150). Cette évolution coïncide par ailleurs avec la montée en puissance des Forces Spéciales (SOFs), jusqu’alors négligées dans la stratégie militaire américaine. En effet, le succès de l’opération israélienne d’Entebbe en 1976 et de l’unité antiterroriste ouest-allemande à Mogadiscio convainquent les Etats-Unis de mettre en place une capacité militaire similaire. En 1977, la première unité de contre-terrorisme est créée, la Delta Force, suivie peu de temps après par la SEAL Team Six en 1980. La même année, la Joint Special Operations Command (JSOC) est établie, prélude à la création de la Special Operation Command (USSOCOM) en 1987. Cette organisation vise à coordonner les opérations des Forces spéciales et résulte de longs efforts menés par le Pentagone, déterminé à répondre aux échecs de l’opération Desert One en 1980 pour sauver les otages retenus à l’ambassade de Téhéran. Aussi la popularité des forces spéciales ne cesse d’augmenter durant les années 1990, tandis que les Etats-Unis expriment un besoin croissant pour des forces flexibles et rapidement déployables face à des menaces asymétriques. Alors que le secteur militaire fait l’objet de coupes budgétaires significatives après la chute de l’URSS, le budget de l’USSOCOM continue d’augmenter (Johnson, 2006: 284). La capacité des SOFs à s’adapter rapidement à des environnements sécuritaires non-traditionnels et à intervenir de façon peu visible dans des contextes politiques sensibles persuade progressivement les décideurs politiques de leur efficacité, démontrée notamment durant la guerre des Balkans.

Ainsi, alors que le terrorisme s’impose comme une menace prioritaire au cours des années 1990, la question du rôle des forces spéciales dans la lutte contre le terrorisme est rapidement soulevée. Comme mentionné, jusqu’à la fin de la guerre froide, les activités de contre-terrorisme ne revenaient pas au Département de la Défense, tandis que la CIA exerçait un monopole sur les actions antiterroristes à l’étranger. Au cours des années 1980-1990 cependant, des efforts de coopération en la matière donnent naissance au National Counterterrorism Center (NCTC) mis en place à l’initiative de la CIA et qui réunit la National Security Agency – responsable de la sécurité intérieure – et la Defense Intelligence Agency – l’agence de renseignement militaire. Progressivement, les activités de contre-terrorisme deviennent une nouvelle mission des forces spéciales. En 1996, alors que l’administration Clinton commence à reconnaître la menace posée par Al-Qaeda, c’est néanmoins à la CIA qu’elle demande de créer une unité spéciale contre Ben Laden afin de planifier une opération pour le capturer. Mais la CIA ne possède alors pas les capacités paramilitaires pour capturer Ben Laden et l’appui sur des forces locales s’avère trop risqué. De plus, l’administration Clinton doute des capacités des forces spéciales à mener une opération d’une telle ampleur, en partie en raison d’un manque de renseignement humain, et craint des conséquences négatives sur le plan des relations internationales (Johnson, 2006: 285).

Ces atermoiements créent des tensions avec les Républicains – et plus particulièrement les néo-conservateurs – qui reprochent à l’administration Clinton sa passivité face à de nouvelles menaces extérieures. Ces désaccords quant à la politique étrangère des Etats-Unis ont lieu dans un contexte post-guerre froide qui voit la disparition de l’ennemi principal – l’URSS – expérience déconcertante pour les responsables américains. Simultanément, la réduction des dépenses militaires érode les intérêts du puissant complexe militaro-industriel, générant des rancœurs politiques considérables, notamment du côté des néo-conservateurs (Gibbs, 2004: 315). D’intenses campagnes de lobbying en faveur du réarmement ont lieu au cours des années 1990, portées par l’organisation Project for the New American Century (PNAC). En septembre 2000, le PNAC publie un rapport intitulé Rebuilding America’s Defenses résolument antidémocrate qui préconise le redéploiement de la puissance militaire américaine dans le monde et s’inquiète du bas niveau des dépenses militaires (ibid: 319). Parmi ses rédacteurs figurent des personnalités emblématiques de la future administration Bush telles que Paul Wolfowitz.

L’arrivée au pouvoir des Républicains et les attentats de 2001: le terrorisme comme “acte de guerre”

En novembre 2000, lorsque Georges W. Bush accède à la présidence des Etats-Unis, la stratégie militaire américaine s’apprête donc à prendre une orientation toute différente de celle qui prévalait sous l’administration Clinton. Mais ce sont les attentats du 11 septembre 2001 qui révolutionnent véritablement le rôle de l’armée dans la lutte contre la menace terroriste. Les néo-conservateurs voient en effet dans les attentats des Twin Towers l’avènement d’une guerre à l’échelle mondiale qui justifierait la militarisation de la lutte antiterroriste.

Il est important de noter que la politique interventionniste et militarisée qui fait suite aux attentats de 2001 est intrinsèquement liée à la vision géostratégique de George W. Bush selon laquelle les Etats-Unis auraient un rôle civilisateur à jouer en étendant au reste du monde leurs valeurs démocratiques dans une approche que l’on pourrait qualifier “d’universalisme messianique” (Monten, 2005: 112). Le président Bush perçoit ainsi les Etats-Unis comme le promoteur d’un changement démocratique dans le système international, non seulement à travers son exemple donné au reste du monde mais également à travers des mesures proactives prises pour étendre son influence. La doctrine de George W. Bush se fonde ainsi sur une approche stratégique “vindicative” selon laquelle les Etats-Unis se doivent de promouvoir la démocratie au-delà de leurs frontières, par la force si nécessaire (ibid: 114). Cet évangélisme libéral est donc porté à son paroxysme après les attentats de 2001 et s’impose comme l’un des principes centraux de la stratégie de l’administration Bush contre la menace terroriste.

Dans ce contexte, la lutte antiterroriste apparaît comme le fer de lance de la défense de l’ordre international et de la démocratie libérale contre le chaos et l’obscurantisme. Le caractère “exceptionnel” de la menace terroriste est alors accentué dans le but de légitimer la nature exceptionnelle des réponses à y apporter (Camus, 2007: 10). Le contexte post-9/11 apparaît comme un contexte favorable à des mesures d’exception pour lutter contre le terrorisme. Selon David Gibbs, les attentats de 2001 auraient été utilisés par l’administration Bush comme un prétexte pour mettre en place des politiques de remilitarisation réclamées par les néo-conservateurs tout au long des années 1990, et élargir la sphère d’influence des Etats-Unis dans le monde (Gibbs, 2004: 294). L’impact colossal de l’attentat de 2001 sur les dépenses militaires des Etats-Unis apparaît a posteriori démesuré: en 2002, les dépenses militaires américaines représentent plus de 43% des dépenses militaires mondiales, donnant lieu à une situation stratégique d’asymétrie militaire jamais égalée dans l’histoire (ibid: 320). La menace terroriste offre ainsi l’occasion aux Républicains de mettre en œuvre leur programme de remilitarisation et leur politique interventionniste.

Ce caractère exceptionnel que revêt la lutte contre le terroriste est justifié par l’idée que ce sont les fondements mêmes de la démocratie américaine qui ont été attaqués lors des attentats du 11 septembre. Les attaques de 2001 donnent l’impression que ce sont les intérêts vitaux des Etats-Unis et le destin de la civilisation occidentale qui sont désormais en jeu, ce qui justifierait toutes les mesures possibles pour contrer la menace terroriste, y compris l’emploi de la force militaire (Hanon, 2004: 127). C’est donc bien dans une “guerre” contre le terrorisme que s’engagent alors les Etats-Unis, comme le démontre la rhétorique messianique et guerrière employée par George W. Bush suite aux attentats. Ces convictions sont intrinsèquement liées au changement de perception de la nature du terrorisme comme “acte de crime” à “acte de guerre” (Kurtulus, 2012: 38). La perception du terrorisme comme un ”acte de guerre” induit des mesures répressives et militaires, au contraire du terrorisme comme ”crime” qui favorise des réponses judiciaires, policières ou des services de renseignement (Duyvesteyn, 2008: 331). Selon la théorie qui perçoit le terrorisme comme un crime, les terroristes, “tout comme n’importe quels individus coupables d’homicide, d’évasion fiscale, de blanchiment d’argent ou d’agression, devraient être poursuivis, accusés, jugés et déclarés coupables” (Kurtulus, 2012: 40). A l’inverse, la vision du terrorisme comme acte de guerre conceptualise les terroristes comme des combattants armés impliqués dans une guerre asymétrique, et qui doivent donc être combattus par des moyens militaires, domaine qui relève de la défense nationale. Jusqu’aux attentats de 2001, c’est une réponse par le droit pénal qui prévalait aux Etats-Unis et historiquement, la question du terrorisme avait toujours été traitée comme un crime et non comme une action militaire. Le président Bush change la donne en soutenant que les attaques du 11 septembre ont créé “un véritable état de conflit armé qui requiert l’usage des forces armées des Etats-Unis” (Kibbe, 2004: 109).

Le terrorisme est alors désigné comme une menace de type militaire qui appelle à une réponse elle-même militaire. Cette requalification de la menace terroriste en tant qu’acte de guerre n’est que la continuation d’une tendance ébauchée par Ronald Reagan dans les années 1980 lorsqu’il dénonçait les liens qu’entretiendraient les groupes terroristes avec certains Etats voyous qui les soutiendraient, à l’image de l’Iran ou de la Libye. Mais désormais, l’administration Bush ne pointe plus seulement du doigt les Etats-sponsors du terrorisme mais aussi l’emprise de réseaux sur des régions du monde fragilisées, les Etats faillis, territoires sur lesquels il faudrait intervenir pour endiguer cette menace. La “guerre contre le terrorisme” s’articule donc à deux niveaux, intérieur et extérieur, dans une stratégie intégrée qui laisse une place particulièrement importante aux militaires (Bonditti et al, 2008: 155). Dans cette stratégie, les forces armées sont mises à profit, tout d’abord dans le cadre de la guerre menée en Irak et en Afghanistan, mais aussi dans celui d’une stratégie préventive – pre-emptive action dans le vocabulaire de l’administration Bush – visant à anticiper une attaque en frappant en premier les points névralgiques d’un réseau terroriste (Duyvesteyn, 2008: 335). A ce titre, les forces militaires sont également utilisées dans les opérations d’élimination de leaders terroristes, centre de gravité de ces organisations.

C’est dans ce contexte que les forces spéciales américaines s’imposent alors comme la réponse logique à une situation de guerre asymétrique où leur expertise dans le domaine de guerre non-conventionnelle organisée en réseaux apparaît précieuse (Simmons & Tucker, 2003: 78). Les évènements du 11 septembre marquent un tournant crucial pour le rôle des SOFs, élevées au premier rang de la stratégie militaire américaine. Mais c’est le Secrétaire à la Défense Rumsfeld qui va davantage renforcer cette prééminence conférée aux forces spéciales dans la lutte contre le terrorisme.

La politique de sécurité de Donald Rumsfeld, tournant dans la lutte contre le terrorisme

La personnalité et les ambitions de Donald Rumsfeld ont en effet joué un rôle manifeste dans la militarisation de la lutte antiterroriste et l’implication grandissante des forces spéciales dans la Global War on Terror (GWOT). En accédant au poste de Secrétaire à la Défense en 2001, Donald Rumsfeld a un objectif politique clair : réformer en profondeur l’armée américaine pour répondre à de nouvelles menaces. Cette volonté de transformation des armées trouve en fait son origine dès le lendemain de la Seconde guerre mondiale avec l’apparition de conflits qualifiés alors de « non-conventionnels ». L’apparition de ces nouvelles menaces, incarnées d’abord par les guerres d’indépendance et les techniques de guérilla, remet profondément en question le rôle des armées conventionnelles face à des adversaires diffus et non militaires. Cette mutation progressive des conflits donne lieu à de nombreuses théories au cours du XXe siècle, au centre desquelles figurent la doctrine de la contre-insurrection mise en œuvre pendant la guerre du Vietnam ou encore la notion de guerres asymétriques développée au cours des années 1990 (Bonditti et al, 2008: 142). Ainsi lorsqu’il entre au Pentagone, le premier objectif de Donald Rumsfled, imprégné de ces notions et conscient de l’évolution des menaces sur la scène internationale, consiste à transformer l’armée américaine lourde et industrielle héritée de la Guerre froide en une force souple, flexible et efficace capable de faire face à des menaces asymétriques et diffuses (Loeb & Ricks, 2002). Sa deuxième priorité consistera à réaffirmer le contrôle politique sur un establishment américain jugé trop indépendant, trop bureaucratique, et surtout, trop passif durant l’administration Clinton. Ces ambitions réformatrices vaudront à Donald Rumsfeld des relations particulièrement tendues avec l’administration militaire, accusée d’être trop résistante au changement.

Les forces spéciales jouent évidemment un rôle clé dans cette politique réformatrice qui donne la part belle aux opérations non-conventionnelles et milite pour plus de flexibilité au sein du Pentagone. Le Secrétaire à la Défense est persuadé que les conflits asymétriques – matérialisés par le terrorisme – représentent la plus grande menace pour les Etats-Unis et que le contre-terrorisme est une priorité pour l’armée américaine, peu préparée à faire face à de nouveaux ennemis très différents de celui qui prévalait pendant la Guerre froide. Donald Rumsfeld ne cache donc pas sa volonté de voir les SOFs assumer un rôle prépondérant dans la lutte antiterroriste à travers des opérations spéciales visant notamment à éliminer des leaders terroristes. En 2003, le Secrétaire à la Défense appelle formellement à un rôle accru des SOFs en affirmant que “la nature globale de la guerre, la nature de notre ennemi et le besoin pour des opérations rapides et efficaces visant à traquer et déloger les réseaux terroristes dans le monde entier ont tous contribué à la nécessité d’un rôle élargi pour les forces d’opérations spéciales” (Meyer, 2007: 465).

Parallèlement, Donald Rumsfeld renforce le contrôle du politique sur le Joint Staff – structure qui réunit tous les services du Pentagone sous la direction du Joint Chiefs of Staff – et renouvelle singulièrement les personnalités en charge, révélant son intention d’affirmer la position des SOFs et d’insuffler à la bureaucratie militaire une approche plus proactive (Kibbe, 2004: 111). Surtout, les pouvoirs de l’USSOCOM sont renforcés, pilier de la lutte contre le terrorisme et modèle de réussite pour les autres forces militaires. En 2003, Donald Rumsfeld fait ainsi passer l’USSOCOM d’un commandement de soutien – supporting command – qui se contente de contribuer aux missions dirigées par d’autres commandements, à un commandement appuyé – supported command – qui planifie et exécute ses propres opérations (ibid: 110). Cette réforme a pour effet de raccourcir considérablement la chaîne de commandement qui gouvernait les opérations spéciales. Désormais, l’USSOCOM est directement rattaché au Secrétaire à la Défense. Ceci a aussi pour conséquence de diminuer le nombre de responsables exerçant un contrôle sur les opérations spéciales, l’échelon du commandement régional ayant été évincé. De plus, le Secrétaire à la Défense augmente significativement le budget alloué à la structure et demande en 2004 un total de 6,7 milliards de dollars pour l’organisation, ce qui représente 34% d’augmentation par rapport au budget de 2003 (Kibbe, 2004: 110). Ces évolutions permettent ainsi à l’USSOCOM de prendre la position de meneur dans la Global War on Terror, traquant, démantelant les cellules terroristes et s’associant avec des Etats hôtes à travers la mise en place du Global Special Operations Forces Network, un réseau mondial composé d’équipes dispersées dans le monde entier et prêtes à mobiliser des unités locales dans l’éventualité d’une menace. Le mandat officiel de l’USSOCOM est à ce titre illustratif, la direction étant chargée de “planifier, diriger et exécuter les opérations spéciales menées dans le cadre de la “guerre contre le terrorisme” dans le but de perturber, défaire et détruire les réseaux terroristes qui menacent les Etats-Unis, ses citoyens et ses intérêts dans le monde” (Johnson, 2006: 473).

Malgré un changement radical de politique, la stratégie militaire de George W. Bush et de Donald Rumsfeld n’est pas réellement remise en question lorsque Barack Obama accède au pouvoir en 2008. Le président Obama maintient les forces spéciales au cœur de sa politique de sécurité, dans un contexte où les budgets de la défense se voient restreints et les interventions militaires des Etats-Unis de plus en plus dénoncées sur la scène internationale. Les SOFs offrent un compromis idéal pour le nouveau président, désireux de réduire la présence militaire américaine – du moins celle visible – à l’étranger. L’administration Obama ne modifie donc pas sensiblement le schéma de lutte antiterroriste élaboré par ses prédécesseurs. Preuve en est de la préservation de la prison de Guantanamo et de Bagram et de l’usage récurrent de frappes de drones dans le cadre d’exécutions extra-judiciaires (Kurtulus, 2012: 39).

 

Les forces spéciales américaines au cœur de la Global War on Terror : entre actions secrètes et actions militaires conventionnelles

Les forces spéciales se retrouvent au cœur de la stratégie de contre-terrorisme des Etats-Unis, considérées comme l’instrument le plus efficace en la matière par les décideurs politiques mais également par une opinion publique fascinée par des images de troupes d’élite comme les Delta Forces ou les Navy SEALs “s’entraînant à des missions de contre-terrorisme avec grande maîtrise et précision” (Eppright, 1997: 342). Parallèlement, les guerres en Irak et en Afghanistan consacrent l’efficacité des SOFs, largement utilisées durant ces deux campagnes lors d’opérations sensibles mais aussi en appui aux forces conventionnelles. Comme l’écrit Matthew Johnson, “le niveau actuel de soutien aux SOFs et aux forces non-conventionnelles parmi la population et les responsables militaires est sans précédent dans l’histoire de la communauté des opérations spéciales” (Johnson, 2006: 237). Cette prééminence des forces spéciales dans la stratégie de sécurité américaine se reflète dans des effectifs croissants et des champs d’activités de plus en plus variés. Aujourd’hui, ces unités comptent plus de 65 000 hommes et sont engagées à la fois en soutien à des opérations militaires non-conventionnelles et dans des missions d’action directe visant des cibles hautement stratégiques dans plus de 70 pays. Les SOFs sont toutes coordonnées par l’USSOCOM et composées de diverses unités dont les rôles se chevauchent souvent, telles que les Army Rangers et les Green Berets, les Navy SEALS, la SEAL Team Six ou encore les Delta Forces. Ce dispositif est complété par une équipe hautement classifiée sous commandement de l’USSOCOM et connue sous le nom de Gray Fox, au cœur de la stratégie d’exécutions extrajudiciaires de Donald Rumsfeld.

Ce dernier utilise la forte popularité dont bénéficient les SOFs pour les employer de façon de plus en plus fréquente et diversifiée dans la guerre contre le terrorisme, et ce sans contrôle ou procédure aucune. Le Secrétaire à la Défense définit ainsi les actions spéciales menées par les SOFs comme des actions militaires conventionnelles qui ne nécessiteraient aucun contrôle du Congrès, au contraire des opérations “secrètes” – covert operations – menées traditionnellement par la CIA. Il convient ici de revenir sur la définition des actions secrètes, définies dans l’Intelligence Authorization Act de 1991 comme “toutes activités menées pour influencer des conditions politiques, économiques ou militaires à l’étranger, et ce sans que le rôle du gouvernement des Etats-Unis ne soit apparent ou reconnu publiquement” (Meyer, 2007: 463). A ce titre, les actions secrètes se distinguent des actions clandestines – clandestine actions : tandis que pour une opération secrète, le commanditaire de l’action doit rester secret mais l’action pourra être visible, lors des opérations clandestines, l’opération menée est secrète mais l’identité du commanditaire connue après coup. L’utilisation croissante des SOFs dans des opérations traditionnellement menées par la CIA – telles que l’infiltration ou la surveillance de cellules terroristes et les missions d’exécutions extra-judiciaires – pose ici la question de la nature des opérations conduites par les SOFs. En effet, l’Intelligence Authorization Act de 1991 visait à encadrer les actions secrètes de la CIA suite aux dérives des décennies précédentes, et a établi des conditions précises de recours aux covert actions. Ainsi, toute opération secrète doit faire l’objet d’un décret présidentiel et doit être notifiée aux comités de renseignement de la Chambre des Représentants et du Sénat avant que l’opération ait commencé (Kibbe, 2004: 105). La loi de 1991 étend également ces dispositions de surveillance à tout département ou agence du gouvernement des Etats-Unis dans le but d’éviter des dérives telles que le scandale de l’Iran-Contras en 1985 qui impliquait le National Security Council et des responsables militaires.

La définition légale des opérations secrètes, une brèche juridique favorable à la militarisation de la lutte antiterroriste

Cependant, ces mesures de surveillance contiennent une faille dans laquelle l’administration Bush s’est empressée de s’engouffrer pour mener des opérations secrètes antiterroristes qui ne seraient pas soumises au contrôle du Congrès. En effet, la loi de 1991 n’inclut pas les activités militaires conventionnelles ou de routine dans sa définition des opérations secrètes et les exempte ainsi des procédures établies par l’Intelligence Act (Meyer, 2007: 465). Le rapport attaché à l’Intelligence Authorization Act stipule que “toute opération précédant immédiatement ou prenant place au cours de l’exécution d’une opération militaire et qui est exécutée par un commandement militaire ne relève pas des exigences de signalement des opérations secrètes” (ibid: 465). Un problème de définition surgit lorsqu’une mission couverte ne précède pas immédiatement ou n’a pas lieu pendant des opérations militaires mais de façon anticipée, ce que le rapport considère comme une mission de routine qui vise à “préparer le terrain” (Kibbe, 2004: 106). Le problème réside ici dans l’interprétation donnée au terme “anticipé”: qui hormis le Pentagone est en mesure de déterminer si une action secrète est menée en prévision d’un engagement militaire ou consiste au contraire en une opération secrète qui requiert un contrôle préalable ?

Il existe ici une séparation nuisible entre le “contrôleur” et le “décideur” – défini par sa capacité à financer. En effet, c’est bien le Comité du Renseignement du Sénat et de la Chambre des Représentants qui est en mesure de déterminer ce qu’est une opération secrète et de bloquer certaines initiatives par l’intermédiaire du contrôle du budget. Cependant, le budget des forces spéciales militaires revient au Comité des services militaires et non plus au Comité du renseignement, ce qui empêche tout contrôle des activités secrètes menées par les militaires. Or il semble que le Pentagone interprète la loi de façon particulièrement extensive en incluant dans la définition d’opérations militaires conventionnelles les missions de préparation menées des années auparavant dans une stratégie préventive, détournement habile de la loi qui revient en fait à mener des opérations secrètes dans des pays avec lesquels les Etats-Unis ne sont pas en guerre et ne le seront pas dans un futur proche. Le Pentagone peut ainsi prétendre mener des opérations en vue d’un déploiement militaire futur, déploiement d’autant plus probable dans un contexte de “terreur” où les troupes américaines pourraient être déployées dans à peu près n’importe quel pays (Meyer, 2007: 467).

L’administration Bush a ainsi largement exploité le label des “opérations militaires conventionnelles” et de “préparation du terrain” pour éviter la surveillance du Congrès sur des opérations spéciales souvent risquées. En 2004, le président Bush aurait signé une série de décrets classifiés autorisant les SOFs à conduire des opérations secrètes contre des cibles terroristes dans plus de dix pays au Moyen-Orient et en Asie du Sud (ibid: 466). Or ces opérations n’ont jamais fait l’objet d’autorisations préalables nécessaires à la conduite d’opérations secrètes. Les exemples abondent, des exécutions extra-judiciaires en Somalie aux arrestations arbitraires au Pakistan. Cette militarisation de la lutte antiterroriste n’a pas seulement été permise par les défaillances d’un cadre juridique obsolète mais également par les pleins pouvoirs accordés au Président Bush dans le cadre de l’état d’urgence proclamé le 14 septembre 2001. En effet, la résolution conjointe du Sénat n°23 autorise le Président des Etats-Unis à employer tous les moyens nécessaires et appropriés contre les nations, les organisations ou les individus qui auraient planifié, autorisé, commis ou contribué aux attaques terroristes de 2001 (Kibbe, 2004: 108). Une nouvelle fois, ce large pouvoir discrétionnaire octroyé au Président s’explique par l’idée que les Etats-Unis sont “en guerre” et que tous les moyens possibles doivent être mis en œuvre pour défaire l’ennemi (Camus, 2007: 16).

Transfert et superposition des rôles du Pentagone et de la communauté du renseignement

Aussi la différence entre les opérations secrètes menées par la CIA et les opérations clandestines menées par les forces spéciales apparaît de plus en plus floue, ambiguïté largement exploitée par le Département de la Défense depuis l’ère Rumsfeld. L’administration Bush est ainsi accusée d’avoir cherché à transférer les activités secrètes de la CIA au Pentagone afin d’éviter tout contrôle, transfert qui ne manque pas de créer des tensions entre les deux institutions. En 2004, le Pentagone gérait en effet plus de 80% du budget alloué aux opérations de renseignement (Kibbe, 2004: 111). Dans ce contexte, plusieurs rapports classifiés du Pentagone révèlent une forte résistance et un grand ressentiment des agences traditionnellement responsables des activités de contre-terrorisme envers l’autorité nouvelle de l’USSOCOM (Johnson, 2006: 287). Le mandat du Center for Special Operations (CSO) de l’USSOCOM entre en conflit avec celui du National Counter Terrorism Center (NCTC), les deux agences étant chargées de coordonner les activités de contre-terrorisme (ibid: 287). Cependant, l’action des deux agences n’est pas coordonnée et leurs missions ne sont aucunement intégrées, créant des chevauchements de responsabilités. Les forces spéciales de l’USSOCOM mènent par exemple des missions de collecte de renseignements auprès des ambassades américaines, une responsabilité inhabituelle qui a créé de fortes tensions non seulement avec la CIA mais aussi avec le Département d’Etat (ibid: 291).

Ces querelles institutionnelles sont également valables pour le contrôle des frappes de drones, pilier de la lutte antiterroriste de l’administration Obama au Yémen, au Pakistan ou encore en Somalie. Le gouvernement américain utilise à la fois la CIA et le JSOC pour mener des frappes de drones dans un cadre juridique encore indéterminé. Le Comité du renseignement est en théorie chargé de contrôler le programme de frappes, qui n’ont alors pas besoin de se conformer aux règles de droit international au contraire des frappes menées par le Département de la Défense. Un intense débat est actuellement en cours quant au transfert définitif du programme d’éliminations ciblées de la CIA au JSOC, les deux institutions mettant toutes deux en avant leurs avantages respectifs pour obtenir le contrôle de cette pratique en expansion (Watkins, 2015).

La militarisation de la lutte antiterroriste, un risque pour la démocratie américaine ?

Ce vide juridique régnant autour des opérations secrètes menées dans le cadre de la lutte antiterroriste autorise en réalité toutes les dérives et pose un risque à l’ordre démocratique. Toute démocratie libérale engagée dans la lutte contre le terrorisme est confrontée au dilemme difficile opposant sécurité et responsabilité démocratique. Dans le cas des Etats-Unis néanmoins, le Département de la Défense n’affirme pas seulement sa volonté de voir les forces spéciales jouer un rôle plus grand dans les opérations secrètes, mais également sa détermination à maintenir un cadre juridique obsolète incapable d’exercer un véritable contrôle sur les opérations spéciales. Les opérations menées par les SOFs soulèvent les mêmes préoccupations que les opérations secrètes de la CIA : qu’elles soient conduites par l’armée ou par les services de renseignement, les opérations secrètes représentent un défi pour le système démocratique qui repose sur la transparence des institutions et le droit de regard des citoyens sur la politique de leur pays. La démocratie est mise à mal lorsque les actions du gouvernement ne sont soumises à aucun contrôle et que les contre-pouvoirs ne sont plus en mesure d’exercer une surveillance sur les actions de l’exécutif. De plus, les actions militaires contre les groupes terroristes représentent nécessairement des risques légaux sur le plan national et international qui doivent être pris en compte, notamment par rapport au recours à la force létale, aux extraditions extraordinaires ou au déploiement de troupes sur des territoires souverains. Comme l’écrit Isabelle Duyvesteyn, un processus de militarisation de la lutte antiterroriste est viable seulement “s’il est apparent que les équipes spéciales de contre-terrorisme ont été créées pour des objectifs facilement identifiables et indispensables (…) et qu’il est clair que tout usage de la force par ces unités sera employé de façon contrôlée et une fois que toutes les autres possibilités auront été explorées” (Duyvesteyn, 2008: 335).

Le Congrès a néanmoins conscience de ces défaillances juridiques. Après les attentats de 2001 et à l’initiative du Secrétaire adjoint de la Défense pour le Renseignement, le Comité du renseignement du Sénat avait tenté de clarifier la définition des opérations secrètes en proposant que toutes activités des forces spéciales menées sur un territoire où la présence américaine ne serait pas publiquement reconnue soient considérées comme des opérations secrètes soumises à l’Intelligence Authorization Act de 1991. Mais face à la résistance du Pentagone et du Comité des services armés, l’entreprise fut abandonnée (Meyer, 2007: 467). Néanmoins, depuis le National Defense Authorization Act for Fiscal Year de 2004, toute opération spéciale menée par l’USSOCOM requiert l’autorisation du Secrétaire à la Défense, qui doit également informer les comités du Congrès à la défense de telles opérations. Malgré ces tentatives de régulation, la lutte contre le terrorisme aux Etats-Unis demeure peu encadrée, comme le démontre le vide juridique dans d’autres domaines tels que les frappes de drones ou le recours à des sociétés militaires privées (Kurtulus, 2012: 52).

Le Congrès devrait ainsi réformer la loi de 1991 ou établir un nouveau cadre juridique qui soumettrait les opérations des SOFs aux mêmes règles que les opérations secrètes de la CIA. Le Congrès pourrait ainsi modifier la définition des covert actions pour étendre l’Intelligence Authorization Act aux activités des SOFs. Cependant, le caractère généralement clandestin des opérations des forces spéciales pourrait permettre le contournement de la loi en mettant en avant le caractère avoué et public des opérations spéciales militaires, à l’inverse des opérations secrètes. C’est donc un changement de paradigme juridique établissant de nouveaux critères de contrôle qui est nécessaire pour encadrer les actions spéciales dans la lutte contre le terrorisme.

Conclusion

La question ici n’est pas de savoir qui de la CIA ou de l’USSOCOM est le plus à même de mener la lutte contre le terrorisme. Les forces spéciales américaines ont plusieurs fois prouvé leur efficacité et la CIA n’a de toute manière pas les ressources suffisantes pour mener seule la guerre contre le terrorisme. Aussi, l’enjeu ne réside pas dans la performance et les avantages respectifs de chacun mais bien dans l’aspect juridique de la militarisation d’une lutte antiterroriste débridée et symptomatique des dérives de la démocratie américaine après les attentats de 2001. La problématique du rôle des forces armées dans la lutte antiterroriste aux Etats-Unis soulève des questionnements complexes quant à l’équilibre entre sécurité et liberté et ne fait que souligner une nouvelle fois les dangers du recours à des mesures exceptionnelles par les Etats en lutte contre le terrorisme. Comme l’écrit Colombe Camus, “Guantanamo, Abou Ghraib, Bagram, les exécutions extrajudiciaires, les prisons secrètes, sans parler de l’usage renouvelé de la notion de « guerre préventive » et de « guerre juste », (…) le droit international semble avoir été purement suspendu et les pratiques les plus barbares remises au goût du jour sur les théâtres d’opérations” (Camus, 2007 : 11).

Ce mouvement de militarisation, et plus généralement de durcissement de la lutte antiterroriste en dépit du droit, ne nourrirait-il pas le succès des stratégies terroristes ? Il est aujourd’hui indispensable que les démocraties en lutte contre le terrorisme s’assurent que les moyens employés pour contrer cette menace ne répondent pas aux objectifs des terroristes en délégitimant la crédibilité de l’Etat (Hughes, 2010: 582). De nombreux auteurs s’accordent aujourd’hui sur l’idée que l’usage de la force militaire serait contre-productif contre les groupes terroristes. La militarisation de la lutte antiterroriste ne ferait que servir leurs intérêts en alimentant un cycle de violence recherché par le terrorisme et en poussant l’Etat à sur-réagir et donc à se délégitimer. Enfin, utiliser la force armée équivaudrait à élever les terroristes au rang d’acteurs stratégiques et militaires à part entière, à leur donner “la dimension de l’ennemi”, ce qui reviendrait à terme à leur “conférer un caractère exceptionnel et (à) recourir à des stratégies d’exception qui ne pourront manquer de se situer hors de la légalité » (Hanon, 2004 : 130). La militarisation de la lutte antiterroriste révèle une nouvelle fois les risques associés à la guerre contre le terrorisme et le difficile équilibre à trouver entre sécurité et respect des valeurs démocratiques.

SOURCES

BONDITTI, Philippe ; CAMUS, Colombe ; DAVIDSHOFER, Stephan ; GUITTET, Emmanuel-Pierre ; HANON, Jean-Paul & OLSSON, Christian (2008) Le rôle des militaires contre le terrorisme, Rapport du Centre d’Etudes en Sciences Sociales de la Défense, 1-221

CAMUS, Colombe (2007) La lutte contre le terrorisme dans les démocraties occidentales : État de droit et exceptionnalisme, Revue internationale et stratégique, 2 : 66, 9-24.

DUYVESTEYN, Isabelle (2008) Great expectations: the use of armed force to combat terrorism, Small Wars & Insurgencies, 19:3, 328-351

EPPRIGHT, Charles T. (1997) “Counterterrorism” and conventional military force: The relationship between political effect and utility, Studies in Conflict & Terrorism, 20:4, 333-344

GIBBS, David N. (2004) Pretexts and US foreign policy: the war on terrorism in historical perspective, New Political Science, 26:3, 293-321

HANON, Jean-Paul (2004) Militaires et lutte antiterroriste, Culture & Conflits, 56, 121-130

HUGHES, Geraint (2010) The use of undercover military units in counter-terrorist operations: a historical analysis with reference to contemporary anti-terrorism, Small Wars & Insurgencies, 21:4, 561-590

JOHNSON, Matthew (2006) The Growing Relevance of Special Operations Forces in U.S. Military Strategy, Comparative Strategy, 25:4, 273-296

KIBBE, Jennifer D. (2004) The Rise of the Shadow Warriors, Foreign Affairs, 83:2, 102-115

KURTULUS, Ersun N. (2012) The New Counterterrorism: Contemporary Counterterrorism Trends in the United States and Israel, Studies in Conflict & Terrorism, 35:1, 37-58

LOEB, Vernon & RICKS, Thomas E. (2002) Rumsfeld’s Style, Goals Strain Ties in Pentagon, The Washington Post, Disponible sur : <http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/articles/A32170-2002Oct15.html > (consulté le 31/03/215)

MEYER, Joel T. (2007) Supervising The Pentagon : Covert Action and Traditional Military Activities in the War on Terror, Administrative Law Review, 59:2, 463-478

MONTEN, Jonathan (2005) The Roots of the Bush Doctrine: Power, Nationalism, and Democracy Promotion in U.S. Strategy, International Security, 29 :4, 112-156

SIMONS, Anna & TUCKER, David (2003) United States Special Operation Forces and the War on Terrorism,

Small Wars & Insurgencies, 14:1, 77-91

WATKINS, Ali (2015) Two Years Later, White House Still Hitting Roadblocks In Effort To Move Drone Program Out Of CIA Control, The Huffington Post, Disponible sur : <http://www.huffingtonpost.com/2015/03/10/obama-drone-cia_n_6817858.html > (consulté le 25/03/15)

---

---